2022年7月15日，国家市场监督管理总局（“市场监管总局”）公布《市场监管总局关于试点委托开展部分经营者集中案件反垄断审查的公告》（“《试点公告》”）。根据《试点公告》，市场监管总局委托北京市、上海市、广东省、重庆市及陕西省5个省级市场监督管理部门实施适用经营者集中简易程序案件的反垄断审查工作。试点期限为2022年8月1日至2025年7月31日。
1. 试点方案介绍
《试点公告》对各试点省级市场监督管理部门负责的相关区域（“相关区域”）界定如下：
试点 | 相关区域 |
北京市市场监督管理局 | 北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江 |
上海市市场监督管理局 | 上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东 |
广东省市场监督管理局 | 广东、广西、海南 |
重庆市市场监督管理局 | 河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南、西藏 |
陕西省市场监督管理局 | 陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆 |
根据《试点公告》，适用简易程序审查的经营者集中案件（“简易案件”）将根据下述区域关联因素进行分配：
（1）至少一个申报人住所地在该部门受委托联系的相关区域的；
（2）经营者通过收购股权、资产或者合同等其他方式取得其他经营者的控制权，其他经营者的住所地在相关区域的；
（3）经营者新设合营企业，合营企业住所地在相关区域的；
（4）经营者集中相关地域市场为区域性市场，且该相关地域市场全部或主要位于相关区域的；
（5）市场监管总局委托的其他案件。
即自2022年8月1日起，对于简易案件，市场监管总局将结合申报人、目标经营者、合营企业住所地或相关地域市场情况，根据上述各省级市场监督管理局的相关区域对案件进行分配，并委托对应的省级市场监督管理局进行审查。
从流程上来看，调整后的申报流程如下：
审查中不符合试点要求，终止委托并将案件退回市场监管总局的情况包括：
（1）被委托的案件不符合简易案件申报标准的；
（2）交易在申报前或在审查决定作出前已经实施，属于违法实施经营者集中的；
（3）被委托的案件未达申报标准，且当事方申请撤回申报的；
（4）交易已经取消或交易发生重大变化，当事方申请撤回申报的；
（5）市场监管总局认为其他应当终止委托的情形。
如无上述情况，简易案件顺利由省级市场监督管理局完成审查的情况下，其向市场监管总局报送审查报告，提出审查意见。市场监管总局在审核试点省级市场监管部门审查报告和审查意见基础上，作出最终的审查决定，并定期在官方网站公示无条件批准的经营者集中案件。
1. 试点方案未决事项
（1） 委托范围
《试点公告》中提到，“将部分符合下列标准之一的适用经营者集中简易程序的案件委托试点省级市场监管部门负责审查”，我们理解，这也意味着在试点初期，并不会将全部简易案件均委托试点审查。具体将哪些案件委托试点省级市场监督管理局审查这一问题，目前没有明确的标准，未来的执法实务中可能将基于市场监管总局的自由裁量权来确定。在试点执行的初期，市场监管总局更可能将市场较为成熟、争议不大、不太可能具有竞争问题的案件首先交各试点省级市场监督管理局审查。
另外，随着5家省级市场监督管理局审查经验的积累、审查水平的提高，未来市场监管总局有可能逐步增高委托试点审查案件的比例。
（2） 管辖重叠
根据目前《试点公告》中案件相关区域的各因素，同一个申报案件根据申报人、目标公司或合营企业住所地及相关地域市场等情况，同时可能有2个以上的省级市场监督管理部门都与特定案件具有关联。市场监管总局可以适用任一关联标准将案件进行委托。最终如何确定委托对象，目前的《试点公告》中未予以明确，尚待根据市场监督管理总局未来的审查实践及经验积累来确认。
我们理解，实际中有可能考虑的因素，除了与当地竞争紧密性之外，还有各省级市场监督管理局的在审案件数量、与申报方沟通便利性、历史关联案件等。
（3） 住所地确定
《试点公告》未明确规定“住所地”如何确定。根据我国《民法典》以及相关法律法规的规定，公司的住所地为其主要办事机构所在地。但考虑到《反垄断法》的下经营者概念为整个集团，这一“住所地”如何确认存在实际层面的不同理解。例如，如果申报人为分支机构时，是否以其母公司或集团公司住所地为准；境外机构是否可以参考其境内分支机构的住所地进行委托；公司主要办事机构不明确时如何确定等。我们理解，上述事项待根据后续实际案件的委托情况积累及确认。
（4） 终止委托后处理方案
根据《试点公告》当被委托案件不适用简易程序，违法实施集中或撤回等情况发生时，案件将终止委托，回到市场监管总局。对于不适用简易程序或违法实施集中的情况，我们理解，基于目前的《试点公告》处理方式较为明确，后续将由市场监管总局继续审查或调查。对于基于未达申报标准或发生重大变化撤回申报的情况，后续是否可以二次委托省级市场监督管理局审查这一问题并未明确，尚待通过未来执法实践观察。
2. 后续潜在影响
（1） 试点常态化
本次《试点公告》的公布与近年来经营者集中申报案件数量的快速提升密不可分。根据市场监管总局的《中国反垄断年度执法报告（2021）》2021年全年市场监管总局收到经营者集中申报824件，审结727件，同比分别增长58.5%和52.9%。近年来，市场监管总局审结案件数量情况如下：
近年来案件数量快速增高主要是因为近年来反垄断普法及执法力度的不断加强，大量的高额的处罚案件对经营者起到了教育和指导效果，企业对于《反垄断法》及经营者集中申报合规的了解逐渐深入，自主合规意识增强。另一方面近两年《反垄断法》的修改及修改后处罚力度的增强也对企业的经营者集中申报合规起到了促进作用。
我们理解，伴随着企业反垄断合规建设，未来经营者集中申报案件的数量有可能进一步升高，市场监管总局的执法资源配置面临更大挑战，而通过对简易案件的审查权限下放，将能有效的协调中央和地方各级市场监管部门执法资源，长远来看有助于提高经营者集中申报审查的整体工作效率，集中市场监管总局的执法力量处理竞争影响大的重点案件，对于各地方市场监督管理机构加深对竞争执法理解也有很大帮助和促进作用。试点期限届满后，根据试点期限内的执法积累及情况，经过调整，未来市场监管总局有可能会考虑将所有简易案件均下放至省级市场监督管理局来审查，甚至有可能进一步在目前试点范围之外，将其他省份的市场监督管理局加入委托范围之内。
（2） 过渡期内审批时程可能变长
基于目前《试点公告》刚刚实施，落实到执行中可能遇到决策、文件流转、沟通等实际问题。同时，各省级市场监督管理局相关审查人员审查经验也较少，对于涉及的相关市场研究和熟悉等均需要一定时间等情况，在最近几个月的过渡期内，简易案件的审批周期视个案具体情况可能较以往有少量增长。
我们建议近期准备进行经营者集中申报的相关企业，在交易安排的过程中，充分考虑《试点公告》的影响，预留更为充分的审批时间，以免影响交易的交割安排。
除《试点公告》即将实施之外，我们还建议企业注意近期市场监管总局可能对申报标准进行调整，根据2022年6月27日市场监管总局公布的《国务院关于经营者集中申报标准的规定（修订草案征求意见稿）》（“《征求意见稿》”），申报的营业额标准将有显著变化如下：
原规定 | 征求意见稿 |
（一）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过100亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币； | （一）参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内的营业额合计超过120亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币； |
（二）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过20亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。 | （二）参与集中的所有经营者上一会计年度在中国境内的营业额合计超过40亿元人民币，并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过8亿元人民币。 |
无规定 | 其中一个参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额超过1000亿元人民币；并且规定的相关经营者市值（或估值）不低于8亿元人民币，上一会计年度在中国境内的营业额占其在全球范围内的营业额比例超过三分之一。 |
目前上述规定仍未最终出台，我们建议企业密切关注申报标准的调整。
另外，对于经营者集中申报而言，修改后的《反垄断法》也将于8月1日起实施，修改后对于违法实施集中的罚款由目前的人民币50万元以下增高至人民币500万元，同时对于存在竞争影响的案件可处上年度销售额10%以下的罚款。另外近年来针对违法实施集中的反垄断执法活动也显著增强，以往全年的违法实施集中案件查处数据未超过20件，而2021年大幅增加到107件，我们理解这一执法趋势在短时间内不会发生显著变化。
无论是罚则的提高还是执法的严格，都意味着企业在经营者集中申报领域的违法风险大幅升高，我们建议相关企业在未来的投并交易中将申报合规作为交易的必要事项进行风控管理。在可能触发申报的情况下，积极与外部律师协作，合理安排交易周期，避免不必要的风险和损失。
