2023-06-19 14:48:13
新能源专刊-2023年6月(上)
私募股权投资基金投资绿色能源项目要点分析
2023-06-19 14:48:13

私募股权投资基金投资绿色能源项目要点分析

作者:北京植德律师事务所  蔡庆虹  朱珂佳 

在投资者绿色投资需求日益增长的背景下,新能源行业具有政策利好、前景可期的突出优势,能够享受政府和资本双重加持的驱动力。私募股权基金投资绿色能源项目过程中,除了投融资并购通行关注要点外,更应系统了解新能源行业政策、合规、用地、造价、技术、工程建设等特点,结合行业特点,提出消除风险、降低风险、转移风险的解决方案,保证私募投资股权机构的商业利益。

本文将重点介绍光伏、风电等新能源投资项目的特殊法律尽调要点:

1. 项目投资审批/备案

新能源项目的审批手续根据具体的项目性质有所区别,例如光伏电站项目适用备案制,风电项目适用核准制,目前也正在由核准制逐步调整为备案制。

光伏项目:

根据《光伏电站开发建设管理办法》(国能发新能规〔2022〕104号)[1]第十二条,光伏电站项目实行备案管理。各省(区、市)可制定本省(区、市)光伏电站项目备案管理办法,明确备案机关及其权限等,并向社会公布。备案机关及其工作人员应当依法对项目进行备案,不得擅自增减审查条件,不得超出办理时限。备案机关及有关部门应当加强对光伏电站的事中事后监管。

风电项目:

根据国务院《政府核准项目的投资项目目录(2016年本)》[2]第二条“能源”的规定,风电站由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准。风电站项目原则上由地方政府进行核准。

根据《国家能源局关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》(国能法改(2017)88号)[3]第一节规定,能源投资项目核准只保留选址意见和用地(用海)预审作为前置条件,除法律法规明确规定的,各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件,不得发放同意开展项目前期工作的“路条”性文件。

结合上述文件,政府部门已对风电项目的核准手续进行了一定程度的简化,对项目融资、可行性研究报告等文件不再作为政府核准风电项目的前置条件。但实践操作中,存在不同地区对风电项目的核准的政府部门层级不一,部分地区由省一级负责核准,部分地区由地级市甚至区(县)以及负责核准。因此我们仍旧建议新能源企业在办理风电项目核准前提前与当地发改委等主管部门进行确认,实践中一般需办理选址意见、用地预审等文件。

2. “倒卖路条”的合规风险

根据《国家发改委、国家能源局关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》(发改能源[2016]1163号)[4]《国家能源局关于开展新建电源项目投资开发秩序专项监管工作的通知》(国能监管[2014]450号)[5]等相关法律法规的规定,新能源项目(如光伏、发电等)在纳入年度建设规模后、并网投产前,未经备案机关同意,不得擅自将项目转让给其他投资主体,这就是所谓的不得“倒卖路条”。对于“倒卖路条”,参考2015年发布的《关于印发新建电源项目投资开发秩序监管报告(新能源部分)及工作要求的通知》,违反前述要求可能会面临责令限期整改、取消可再生能源电价补贴、依法给予行政处罚以及纳入不良信用记录等处理措施。

3. 项目用地的合规风险

用地(海)是新能源项目中最复杂的问题之一,新能源项目用地可能涉及国有以及集体土地,甚至是海洋。对于国有土地来说,需要关注土地划拨或者出让手续是否合规,集体土地的使用则需要关注是否履行相应的备案或审批程序。此外,还需注意项目用地(海)是否占用基本农田、林地和草地、军事禁区、生态红线、水源保护区等。

我国《土地管理法》[6]规定,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。陆上风电、光伏项目存在电站建设占用土地面积大、用地类型多样的特性。风机基础、升压站、综合楼等为永久用地,应取得建设用地指标、办理建设用地手续。

同时,根据上述《土地管理法》、《城乡规划法》[7]和《建筑法》[8]等相关规定,新能源建设工程项目在开发阶段通常需取得建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设工程施工许可。同时,根据《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》(自然资规〔2019〕2号)[9]的规定,将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并,自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书。因此,建设项目用地预审与选址意见书亦应在项目开发阶段取得。

同时,我国法律法规禁止在天然林保护区、基本草原等区域开发建设,如新能源项目涉及上述区域,涉林涉草审批风险较为突出。

林地层面,根据《森林法》[10]、《森林法实施条例》[11]、《建设项目使用林地审核审批管理办法》[12]、国家林业和草原局《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》(林资发〔2019〕17号)[13]、国家林业局《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)[14]等相关规定,就光伏项目而言,I级保护林地、各类自然保护区、森林公园(含同类型国家公园)、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区,为禁止建设区域;就风电项目而言,I级保护林地、自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域以及沿海基干林带和消浪林带,为风电场项目禁止建设区域。

草地层面,根据《草原法》[15]《草原征占用审核审批管理规范》[16],我国实行基本草原保护制度,光伏、风电项目不符合可以占用基本草原的特殊情形。新能源发电项目永久使用草地,需根据使用草原的面积,由对应级别的草原行政主管部门出具准予使用草地的批复,再办理农用地转用审批手续。同时,需交纳草原植被恢复费;如使用的国家所有的草原已经被发包,还需依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。

实践中,光伏、风电项目占用林地、草地情形较为普遍,如要依法合规开展项目建设,应避免在禁止区域内开工建设,对于可以建设新能源项目的林地、草地应依法获得审批,并缴纳森林植被恢复费或草原植被恢复费;需要办理建设用地,应办理农用地转用审批手续。

4. 补贴政策

回顾新能源产业近十年的发展,不难发现每一次新能源补贴政策的调整,都会对新能源市场风向以及产业格局产生重大影响。2021年,发改委发布《关于2021年新能源上网电价政策有关事项的通知》[17]要求,自2021年8月1日起,对新备案集中式光伏电站、工商业分布式光伏项目和新核准陆上风电项目,中央财政不再补贴,实行平价上网,历时10余年的光伏、风电项目补贴逐步退坡。

私募股权投资项目中,风力、光伏发电项目的电价补贴合规性核查也是十分重要的尽调要点之一。近年来,随着技术进步和成本下降等原因,风力、光伏发电项目电价退坡机制加速推进,在经过多轮上网电价的向下调整,风力、光伏发电项目已经进入了平价上网时代,但在上网电价过渡阶段,对于带补贴的风力、光伏发电项目而言,无论是对其投资收购还是其他资本运作活动,补贴数额大小以及补贴确定与否对于项目收益测算显得尤为关键,其理所当然的成为了项目合规性的核心关注对象。国家发展改革委员会办公厅、财政部办公厅以及国家能源局综合司于2022年3月24日联合下发的《关于开展可再生能源发电补贴自查工作的通知》,自查范围包括2021年12月底之前的已并网项目。要求可再生能源发电企业从项目的合规性、规模、电量、电价、补贴资金、环境保护(仅限于生物质发电)六个方面进行自查以加强可再生能源发电补贴资金使用管理,促进可再生能源行业高质量的发展,补贴自查通知为风力、光伏发电项目电价补贴合规性核查提供了强有力的指引。

5. 电力业务许可证

2021年10月15日国家能源局发布了《关于积极推动新能源发电项目能并尽并、多发满发有关工作的通知》[18],指出加快风电、光伏发电项目建设并网,增加清洁电力供应,既有利于缓解电力供需紧张形势,也有利于助力完成能耗双控目标,促进能源低碳转型。国家能源局《电力业务许可证监督管理办法》(国能发资质〔2020〕69号)[19]第7条规定:“除豁免情形外,发电企业应在项目完成启动试运工作后3个月内(风电、光伏发电项目应当在并网后6个月内)取得电力业务许可证,分批投产的发电项目可分批申请。超过规定时限仍未取得电力业务许可证的,有关机组不得继续发电上网。” 在前述规定时限之前,发电企业与电网企业签订《并网调度协议》《购售电合同》可暂不提供电力业务许可证。发电企业取得电力业务许可证后,应将有关许可内容及时告知相关电网企业及调度机构。

上文提及的豁免情形为以下发电项目不纳入电力业务许可管理范围:

(1) 经能源主管部门以备案(核准)等方式明确的分布式发电项目;

(2) 单站装机容量6MW(不含)以下的小水电站;

(3) 项目装机容量6MW(不含)以下的太阳能、风能、生物质能(含垃圾发电)、海洋能、地热能等可再生能源发电项目;

(4) 项目装机容量6MW(不含)以下的余热余压余气发电、煤矿瓦斯发电等资源综合利用项目;

(5) 并网运行的非燃煤自备电站,以及所发电量全部自用不上网交易的自备电站。

6. EPC招投标问题

根据《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》(发改法规规〔2018〕843号)[20]第二条,不属于《必须招标的工程项目规定》(发改委第16号令)[21]第二条、第三条规定情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目,必须招标的具体范围包括:(一)煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目。大部分的新能源项目都属于强制招投标的项目类型,对于集中式光伏、风电等项目一般都会公开招标,但对于分布式光伏项目而言,由于金额小、项目简单,EPC总包方通常也同时是设备供应商,往往不采用招投标方式而直接指定EPC总包方,但这也就导致了相应的招投标风险。

根据《招标投标法实施条例》[22]第三十四条,与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人,不得参加投标。 单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位,不得参加同一标段投标或者未划分标段的同一招标项目投标。 违反前两款规定的,相关投标均无效。如果业主想要让自己的关联方作为EPC总包,即使经过公开招投标,也可能因影响招标公正性,导致中标无效。

7. 环评手续

根据《环境影响评价法》[23]第十六条的规定,国家根据建设项目对环境的影响程度,对建设项目的环境影响评价实行分类管理。可能造成重大环境影响的,应当编制环境影响报告书,对产生的环境影响进行全面评价;可能造成轻度环境影响的,应当编制环境影响报告表,对产生的环境影响进行分析或者专项评价;对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的,应当填报环境影响登记表

根据《建设项目环境影响评价分类管理名录(2021年版)》[24]第90项:(1)涉及环境敏感区的总装机容量5万千瓦应当编制报告书;(2)陆地利用地热、太阳能热等发电;地面集中光伏电站(总容量大于6000千瓦,且接入电压等级不小于10千伏)应当编制报告表;(3)其他风力发电及以上的陆上风力发电应当编制报告表;其他光伏发电应当编制登记表。因此,我们理解新能源项目应当根据环境影响评价分类管理名录,根据项目的实际情况进行编制环境影响评价文件。

[1] 全文可参见中央人民政府官方网站

http://www.gov.cn/gongbao/content/2023/content_5741268.htm

[2] 全文可参见中央政府官方网站 

http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/20/content_5150587.htm

[3] 全文可参见国家能源局官方网站 

http://zfxxgk.nea.gov.cn/auto81/201705/t20170502_2782.htm

[4] 全文可参见发改委官方网站 

https://zfxxgk.ndrc.gov.cn/upload/images/202210/202210416361384.pdf

[5] 全文可参见国家能源局官方网站 

http://www.nea.gov.cn/2014-10/12/c_133710840.htm

[6] 全文可参见全国人大网 

http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201909/d1e6c1a1eec345eba23796c6e8473347.shtml

[7] 全文可参见全国人大网 

http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201905/9567599b5c69447190da84e2ccac245a.shtml

[8] 全文可参见全国人大网 

http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201905/0b21ae7bd82343dead2c5cdb2b65ea4f.shtml

[9] 全文可参见中央人民政府官方网站

http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-11/22/content_5454571.htm

[10] 全文可参见中央人民政府官方网站

http://www.gov.cn/xinwen/2019-12/28/content_5464831.htm

[11] 全文可参见国家法律法规数据库

https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE2ZjNjYmIzYzAxNmY0MTBhN2Q2NjEyZjQ

[12] 全文可参加国家林业和草原局官方网站

http://www.forestry.gov.cn/main/3951/content-752799.html

[13] 全文可参见中央人民政府官方网站

http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/01/content_5369570.htm

[14] 全文可参加国家林业和草原局官方网站

http://www.forestry.gov.cn/main/4461/content-824894.html

[15] 全文可参见国家法律法规数据库

https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3YWIyMmI4YTAxN2FiZDVhZDI4NjA1N2E

[16] 全文可参加国家林业和草原局官方网站

http://www.forestry.gov.cn/main/5925/20200901/112604163460786.html

[17] 全文可参见发改委官网

https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202106/t20210611_1283089_ext.html

[18] 全文可参见国家能源局官方网站

http://www.nea.gov.cn/2021-10/20/c_1310257171.htm

[19] 全文可参见国家能源局官方网站

http://zfxxgk.nea.gov.cn/2020-12/25/c_139629696.htm

[20] 全文可参见中央政府官方网站

http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5341399.htm

[21] 全文可参见中央政府官方网站

http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5296544.htm

[22] 全文可参见国家法律法规数据库

https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgwODE2ZjNjYmIzYzAxNmY0MTBhYWM0NDEzMDc

[23] 全文可参见全国人大网

http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201901/9692c9d1b559456ab0eda0d2969f1d0d.shtml

[24] 全文可参见生态环境部官方网站

https://www.mee.gov.cn/gzk/gz/202112/t20211214_964118.shtml