引言

2021年1月20日，中国人民银行发布了《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”），截止至2021年2月19日公开征求意见。

《征求意见稿》中将非银行支付业务分为储值账户运营和支付交易处理两类，并且其中第五十四条至第五十七条的规定，参照《反垄断法》下具有市场支配地位的情形，对非银行支付机构具有市场支配地位、滥用市场支配地位相关问题监管进行了细化，反映出加强反垄断和反不正当竞争领域监管的态度。 

首先，本次《征求意见稿》参照《反垄断法》的相关规定，明确了与《反垄断法》一致的非银行支付机构推定具有市场支配地位的市场份额。但更重要的是，本次《征求意见稿》第五十五条首次提出了“市场支配地位预警措施”（下称“预警措施”），即在非银行支付机构达到特定市场份额的情况下，就对其采取约谈等措施进行预警。两条款中市场份额规定如下：

由上述条文对比可见，预警措施的市场份额标准低于推定具有市场支配地位的标准，即针对非银行支付机构将采取较一般行业更为严格的反垄断监管。更需要注意的是，根据《征求意见稿》全文的逻辑来看，在后续监管过程中非银行支付市场将独立于一般银行支付市场单独构成独立的相关市场，而基于该前提，目前头部非银行支付机构的市场份额将落入上述规定范围。根据第三方数据，截止2020年第二季度，中国第三方综合支付市场中前两名的竞争者市场份额均达到了上述预警措施的标准。 

至于具体的监管措施方面，目前条文中仅提及“约谈等”，但根据《征求意见稿》第四条的规定：“中国人民银行有权依法制定系统重要性非银行支付机构的认定标准和监管规则”。我们理解，中国人民银行有可能在后续配套规则制定中，把市场份额达到预警措施标准的非银行支付机构认定为系统重要性非银行支付机构，并且制定相应的监管规则。即在后续配套规则出台后，上述达到预警措施标准的非银行支付机构将可能面临更为严格的监管。

第二，本次《征求意见稿》的第五十七条 “市场支配地位监管措施”一条中，除了《反垄断法》中已经规定的“停止滥用行为”、“停止实施集中”之外，新增了“按照支付业务类型拆分非银行支付机构”这一监管方案。从这一条目前的表述来看，此处提及的拆分监管手段，可能基于滥用市场支配地位行为而作出，该监管措施比目前的《反垄断法》更为严格，可能对头部非银行支付机构的业务产生巨大影响。 

最后，从违规责任来看，《征求意见稿》对于不正当竞争、妨害市场公平竞争秩序等行为规定了包括暂停支付业务、限制业务类型、限制业务范围、吊销业务许可等一系列可能对相关公司运营产生实质性影响的措施，并且同时规定了高管人员责任，凸显了加强对非银行支付机构进行监管以化解系统性金融风险的态度。 

综上，我们理解，本次《征求意见稿》的出台显示了中国人民银行对中央关于加强反垄断领域监管要求的积极响应的态度。一旦未来正式出台，头部非银行支付机构将面临较现行《反垄断法》更为严格的监管，并且可能面临业务被拆分的风险。建议各头部机构在过渡期内（正式稿实施起1年内），积极配合监管要求，主动调整自身业务模式以符合新规的规定。同时，我们注意到，除了目前的头部非银行支付机构之外，多家其他互联网公司都已经开通或正在开通支付业务，对于该等市场份额不高，尚处于起步阶段的非银行支付机构而言，《征求意见稿》的出台无疑是重大利好，有利于帮助其降低进入相关市场的阻力、快速发展。