摘要
2026年初，巴拿马最高法院作出全票判决，裁定香港长和集团旗下巴拿马港口公司（PPC）持有的巴尔博亚港与克里斯托瓦尔港特许经营合同及2021年自动续约均违宪无效。该案并非单纯的法律争议，而是交织着行政特许性质界定、合同权利义务失衡、程序合规性审查等法律问题，以及长和集团港口资产出售计划引发的地缘政治博弈。本文基于巴拿马最高法院判决及相关法律文件，系统梳理纠纷缘起与发展脉络，解析法院撤销特许权的核心论据，介绍PPC提起的国际仲裁，并结合该案深入探讨国际投资中的风险防控机制，为跨国投资主体提供参考。
关键词：特许经营权；违宪判决；国际投资仲裁；完全赔偿；政治风险
（一）特许经营合同的签订与履行
1997年，巴拿马为推进港口基础设施现代化，通过国际公开招标程序，与香港长和集团旗下巴拿马港口公司（Panama Ports Company, S.A.，简称PPC）签订港口特许经营合同，该合同经巴拿马立法议会批准以第5号法律（下称“1997年第5号法律”或“特许合同”）形式生效。特许合同约定，PPC获得运河两端巴尔博亚港（太平洋侧）与克里斯托瓦尔港（大西洋侧）的开发、建设、运营及管理权，基础期限25年，若PPC全面履行合同义务，可自动续约25年至2047年。
在过去28的运营期间，PPC及其投资方累计投入超18亿美元，对港口进行系统性升级改造，使两港成为西半球核心航运枢纽，承担全球约2%、巴拿马运河约40%的集装箱吞吐量，直接或间接创造数千就业岗位，为巴拿马物流经济发展奠定重要基础。2021年，巴拿马海事局（AMP）出具PPC履约合格证明，依据合同约定批准自动续约，相关程序符合当时生效的法律规范。
（二）争议的诱因与发展
纠纷的直接转折点源于长和集团的全球资产调整战略。2024年起，长和集团启动全球港口资产包出售程序。中国企业对巴拿马两港经营权表达收购意向，该动态引发相关国家的地缘政治警惕。美国政府以“维护运河安全”为由，多次向巴拿马施压，提出“回收巴拿马运河相关基础设施控制权”的主张，要求巴拿马政府重新审查PPC的特许经营资质，反对中资介入运河周边关键物流设施。
在此背景下，2025年巴拿马审计总署突然启动对特许合同的专项审计，声称特许合同条款导致国库潜在损失超10亿美元；同年2月，巴拿马总检察长正式指控合同存在违宪情形；7月，总审计长向巴拿马最高法院提起诉讼，请求宣告特许合同无效。2026年1月29日，巴拿马最高法院作出全票判决，裁定1997年第5号法律、特许合同三次修订文本及2021年自动续约行为均违宪无效，彻底否定了PPC特许经营的合法性。判决生效后不足24小时，巴拿马政府启动港口运营接管程序，PPC随即依据特许合同争议解决条款向国际商会（ICC）提起国际仲裁。
2026年1月29日，巴拿马最高法院（Corte Suprema de Justicia）全体九名大法官做出了一致性判决（第119313-2025号和第17547-2025号）。虽然判决书全文尚未正式公布，但巴拿马本地媒体报道了判决内容，并得到法院官员的真实性确认。
在这个巴拿马海运和公法领域具有历史意义的判决中，最高法院全体大法官得出了具有重大影响的结论："此项违宪判决的效力应被解释为：该特许经营权不存在"。通过这一裁决，最高法院宣告了赋予PPC运营战略要港巴尔博亚港和克里斯托瓦尔港长达25年的特许合同无效。这份长达69页的判决书不仅废除了1997年第5号法律，还宣告了将合同延长至2047年的争议性"自动延期"无效。巴拿马最高法院的判决以行政法基本原则与宪法规定为核心依据，从性质界定、条款内容、程序合规三个维度，系统论证了特许合同的违宪性。主要论证观点如下：
（一）特许经营权的法律性质
判决明确指出，港口特许经营属于行政特许范畴，并非平等民事主体间的契约行为，其本质是国家基于公共利益，对公共领域核心资产行使的特殊管理权。根据巴拿马《行政法》及宪法相关规定，行政特许需满足三项核心要件：一是以集体利益最大化为根本导向；二是基于公共财产所有权进行授权；三是具有临时性且国家保留单方监管与调整权。用全体大法官的话说，行政特许经营权："系出于公共利益而授予，旨在为集体谋求最大利益，涉及公有财产的使用...以换取报酬和权利...具有临时性质，并受行政机关单方面行使法律权力的约束"。这一定义成为解构"自动延期可如同简单合同延期般运作，无需新的法定程序或制度监督"这一论点的关键。
最高法院认为，1997年签订的特许合同完全背离行政特许的公法属性，将其简化为普通民事合同，片面强调双方权利义务的对等性，忽视了国家在特许经营中的监管权、调整权与公共利益维护义务，导致特许合同长期偏向PPC的私人利益，彻底偏离行政特许的公共服务宗旨。
（二）条款内容不公侵犯公共利益
判决还重点审查了特许合同第2.1、2.2条关于“未来拓展区域”的约定，认定其构成根本性权利义务失衡，破坏平等和自由竞争，侵犯了公共利益。
1.公共资源无偿让渡
特许合同约定PPC可通过简单书面通知，无偿获得Diablo岛、Isla Telfers岛等战略区域的开发运营权，无需向国家支付任何对价，也无需参与竞争性程序。此种约定实质是国家将公共财产的经济价值直接让渡给私人企业，导致公共财产流失，违反宪法关于公共财产保护的核心规定。法院指出，国家不仅在没有公开透明程序的情况下授予这一选择权，使其他有意企业无法提交报价，而且还允许特许公司无需承担额外经济义务即可对该区域进行经济开发。这种情况保护了特许公司的财产利益，却损害了国家利益。因此，法院得出结论，该条款造成合同约定的经济利益失衡，不成比例地偏向特许公司，且无任何正当理由。这种失衡损害了巴拿马国库和公共利益，导致国家无法从公有财产管理中获得收入，且缺乏公平回报。
2.垄断性壁垒构建
“未来拓展”条款封闭了其他市场主体参与相关区域竞争的通道，PPC获得的专属权利未平等赋予其他运营商。全体大法官认为：这种合同设计意味着一种特权性和排他性待遇，违反了保障法律面前人人平等并禁止特权和豁免的宪法第19条；这一机制排除了就这些新区域港口活动发展进行真正谈判的任何可能性；这种排他性方案将港口和物流领域的其他经济主体排除在外，阻止他们通过公共采购程序提交可能为国家带来更大经济利益或更优条件的报价或提案。
3.利益分配固化失衡偏离公共利益
特许合同约定拓展区域沿用1997年原始条款，未考虑巴拿马1999年全面接管运河、2016年运河扩建、区域物流中心地位巩固等重大情势变更，国家无法基于新的经济环境重新谈判利益分配，导致私人企业持续享有发展红利，而国家未能获得相应的公共收益回报。
法院回顾，宪法第50条要求经济活动必须谋求最大社会福祉。然而，在物流和港口领域呈指数级增长的背景下，几十年来维持合同条款不变，忽视了特许经营权实际产生的效用。全体大法官认定："维持约定的条款和条件不变，忽视了当前存在的实际效用，这代表了合同失衡的持续，损害了巴拿马国家利益"，这种情况被认为与行政特许经营权应秉持的公共利益不相容。
（三）程序合规性缺陷
2021年自动续约的程序合法性是判决的核心争议焦点。特许合同第2.9条款规定，如果公司履行其义务，合同将"自动"延长25年，适用相同条款。2021年，巴拿马海事局（AMP）认证了该履约情况，并宣布特许经营权有效期至2047年1月31日。法院认为，这是一个致命的法律错误。该条款的"自动性"并不能免除该行为履行国家合同实质性修改所需的"公共秩序法定程序"。
1.缺失审计总署法定认可
根据巴拿马《公共合同法》（Ley 22 de 27 de junio de 2006）及宪法第280条第二款，国家重大合同的修改、续约等实质性变更，必须经审计总署（Contraloría General de la República）的法定认可，该程序是保障公共利益、防范行政权力滥用的强制性要求。全体大法官重申，国家合同是复杂的行政行为，未经预先控制则在法律上不存在，"缺乏批准阻止合同的完善，使其对当事方不具有约束力"。因此，巴拿马海事局董事会第J.D. N.º 043-2021号决议其局长第S.G-No. 021-06-2021号认证，仅凭履约证明便批准续约，未履行审计总署认可程序，违反宪法规定。
2.未履行情势变更下的重新谈判义务
判决指出，2021年的巴拿马与1997年合同签订时相比，已发生根本性情势变更。全体大法官回顾，巴拿马于1999年全面接管运河管理，2016年扩建了这条跨洋水道，并巩固了其作为区域物流中心的地位。这些因素本应转化为对国家更有利的条件。自动续约条款的适用不能脱离现实语境。国家作为行政特许的授予方，负有基于情势变更重新谈判合同条款的义务，而非机械延续数十年前的约定，此种不作为导致合同失衡状态持续固化，严重损害国家利益。
（四）主权权利让渡侵蚀国家核心权力
判决的终极结论指出，特许合同通过一系列条款设计，变相让渡了国家对公共资源的核心主权权利，国家丧失了对港口发展的自主规划权、基于公共利益的合同调整权以及对公共领土的合理收益权，完全违背“主权源于人民，仅由国家机构行使”的宪法核心原则。最高法院特别强调，港口作为关乎国家经济主权的战略基础设施，任何特许经营安排均不得以牺牲国家主权与公共利益为代价，这构成该案判决的核心价值导向。法院认为，特许合同直接违反了宪法第258条和第259条，这两条宪法条款确立了国家对港口的主权，并规定特许经营权必须符合公共利益。全体大法官得出结论，国家将自己置于特许经营者面前的从属地位，颠倒了行政合同的逻辑，削弱了主权控制能力。
面对巴拿马最高法院的生效判决与政府接管行为，PPC于2026年2月3日依据合同约定向国际商会（ICC）提起国际仲裁。中国与巴拿马尚未签署生效的双边投资协定（BIT），香港作为中国特别行政区，亦无单独与巴拿马签订的投资保护协定。此外，巴拿马在美国政府施压之下于2025年初退出了”一带一路“倡议。因此PPC无法依据国际投资条约提起仲裁，而是基于1997年特许合同中的争议解决条款（第3.4条）提起。
特许合同第3.4条规定：若巴拿马共和国与巴拿马港口公司之间因本合同引发任何争议，且未能按上述方式在任一方向另一方发出与该争议相关的首份书面传真沟通之日起二十（20）个日历日内友好解决，则该争议应根据国际商会（ICC）的《调解与仲裁规则》提交仲裁解决。仲裁庭应由三（3）名仲裁员组成，仲裁员的任命应遵循前述规则的程序要求。若一方未指定其仲裁员，则该仲裁员应由国际商会指定；若两名已指定的仲裁员未能在双方仲裁员均已指定之日起三十（30）个日历日内共同选定第三名仲裁员，则应任一当事方请求，国际商会应指定该第三名仲裁员。仲裁庭的所在地（仲裁地）为美国纽约市，仲裁程序应以英语进行。仲裁庭作出的裁决为终局裁决，具有确定效力，对双方均具有强制履行力。双方一致认可，巴拿马共和国法院有权作出仲裁裁决的执行裁定或判决；为此目的，前述仲裁裁决应视为由巴拿马仲裁庭作出的裁决，并适用巴拿马现行有效法律规定。
由于特许经营合同通常涉及公共利益和政府的行政权力，一旦政府基于法定原因（如公共利益）作出撤销决定，该决定具有公法上的效力，通常很难以民事救济（如仲裁）逆转。在终止被仲裁庭认定为非法（例如国家无正当理由违约终止）的情况下，仲裁庭所能裁判的救济，根据合同可预见的范围，也极有可能是损害赔偿金。根据国际投资仲裁的“完全赔偿（full compensation）”原则，赔偿的目标是“消除非法行为的一切后果”，使投资者恢复到假设违约未曾发生的经济状态。该原则的赔偿范围广泛，涵盖实际损失与利润损失。但这一原则受到多重法律要件的严格制约：因果关系要求损失与东道国不法行为之间存在直接联系；可预见性与损害直接性等原则用于排除过于遥远或间接的损失；证明标准（特别是对未来利润损失要求“合理确定性”）则限制了推测性索赔。
国际投资仲裁中的赔偿计算主要采用四类方法：基于收入的方法，用于估算有稳定收益记录投资的未来现金流现值；市场基础方法（如可比公司分析），通过参照类似资产的市场交易价格估值；资产基础方法，依据资产重置成本或账面价值；以及历史成本法，以投资者实际投入成本为基础，常用于尚未盈利或难以预测收益的投资。其中，折现现金流法因涉及对未来收入的预测而最具争议，而沉没成本法在商业仲裁中使用更频繁。仲裁庭在方法选择上日益关注法律原则（如因果关系、可预见性）与技术应用的结合，并倾向于通过交叉验证提升估值可靠性。普华永道对国际投资仲裁定损裁决的实证研究显示：收益法（主要为DCF）占40%，成本法（沉没成本）占32%，市场法和资产法占比较低。
巴拿马PPC港口特许经营纠纷集中暴露了跨国投资中法律风险与地缘政治风险的复杂性，为国际投资主体的风险防控与东道国的利益平衡提供了多维度启示。
（一）地缘政治风险
地缘政治因素已成为影响跨国投资稳定性的关键变量，尤其在港口、能源、交通等战略敏感领域。本案中，长和集团出售港口资产、中资企业表达收购意向的商业行为，因触及美国的地缘政治利益，引发其对“运河安全”的过度担忧，进而通过政治施压影响巴拿马的司法与行政决策，最终导致特许合同被裁定无效。
这一现象启示跨国投资主体：在进行战略敏感领域投资时，应将地缘政治风险纳入核心考察因素，建立地缘政治风险评估机制，具体包括：评估东道国的外交政策倾向、与主要大国的关系、区域地缘政治格局；分析投资项目是否触及相关国家的战略利益红线；预判地缘政治因素可能引发的法律风险（如合同被单方面废止、监管政策突变等），并制定针对性的风险应对预案，如优化投资主体架构、引入多元投资伙伴等，降低单一主体引发的地缘政治敏感度。
（二）公共利益与投资保护的平衡
东道国的公共利益诉求与外国投资者的合法权益保护并非绝对对立，二者的平衡是国际投资可持续发展的核心前提。巴拿马最高法院的判决以“公共利益优先”为导向，其合理性在于纠正长期失衡的合同条款，但这并不意味着可以无视投资者的合法权益。国际社会的普遍共识是：东道国为公共利益需要调整或废止外资合同的，必须遵循比例原则，给予投资者及时、充分、有效的补偿；投资者在追求商业利益的同时，也应尊重东道国的主权权力与公共利益诉求。
对于东道国而言，应在以下方面构建平衡机制：一是在签订特许经营合同时，明确公共利益的界定标准与调整程序，避免合同条款过度让渡主权权利；二是建立合同动态调整机制，当出现重大情势变更时，赋予国家与投资者的重新谈判权，确保合同条款与公共利益需求相适应；三是严格遵循程序正义原则，对合同的修改、废止等重大决策，必须履行法定程序，保障投资者的知情权与参与权。
对于投资者而言，应摒弃“合同条款固化”的思维，在签订长期特许经营合同时，预留弹性调整空间，避免约定过度限制东道国主权的条款；主动承担社会责任，通过创造就业、推动技术转移、促进区域经济发展等方式，实现商业利益与公共利益的深度融合，增强投资项目的社会认可度与政治可接受度。
（三）政治风险保险
政治风险保险是跨国投资中防范政治风险的核心工具，指保险人对被保险人因政治原因导致的经济损失承担赔偿责任的保险形式，主要适用于对外投资场景，多由国家保险机构、多边机构或商业保险公司承保。
常见保险范围：根据国际保险实践，政治风险保险的核心承保范围包括：一是征收险，涵盖东道国通过国有化、没收、征用等方式直接或间接剥夺投资者财产权的行为，本案中巴拿马的司法裁决与接管行为可纳入间接征收的承保范围；二是战争内乱险，包括战争、革命、叛乱、罢工、暴动等导致投资损失的情形；三是外汇汇兑限制险，指东道国限制投资者将投资收益或本金兑换为外币汇出境外的风险；四是政府违约险，指东道国政府违反与投资者签订的合同，拒绝履行或延迟履行合同义务，或通过立法、司法行为实质性变更合同约定的情形。
主要承保机构：政治风险保险的承保机构主要分为三类：一是多边投资担保机构（MIGA），作为世界银行集团的成员，其承保范围覆盖全球多数国家，具有较强的国际公信力；二是各国出口信用保险公司，如中国出口信用保险公司，其承保政策与国家外交、贸易政策紧密结合，对本国企业的海外投资具有针对性保障；三是商业保险公司，可提供定制化的政治风险保险产品，但承保条件与保费相对灵活。
投保建议：跨国投资主体在投保政治风险保险时，应注意以下事项：一是明确保险责任范围，确保投保的风险类型覆盖项目可能面临的主要政治风险；二是合理确定保险金额，确保保险金额足以覆盖潜在损失（包括沉没成本、预期收益等）；三是关注保险条款的免责事由，避免因未履行通知义务、故意违约等情形导致保险公司拒赔；四是选择具有较强赔付能力与国际追偿经验的承保机构，提升损失追偿的成功率。
（四）多元纠纷解决机制
国际投资纠纷的复杂性决定了单一的纠纷解决方式难以有效维护投资者权益，建立“协商+仲裁+外交支持”的多元纠纷解决机制至关重要。
友好协商优先：纠纷发生后，投资者应首先尝试与东道国政府进行友好协商，通过沟通交流澄清争议焦点，寻求互利共赢的解决方案。协商过程中可借助第三方斡旋机构的力量，提升协商的有效性；同时，应注重保存协商记录，为后续仲裁或诉讼提供证据支持。
国际仲裁核心：国际仲裁是跨国投资纠纷的核心救济方式，投资者应在合同中明确约定仲裁条款，包括仲裁机构、仲裁地、仲裁规则、仲裁语言等关键要素，优先选择具有国际公信力的仲裁机构（如ICC、ICSID等），确保仲裁裁决的可执行性。在仲裁过程中，应充分利用举证规则，提交合同履行证据、东道国违约证据、损失核算依据等，强化自身主张的合法性与合理性。
外交支持补充：对于涉及重大利益的投资纠纷，投资者母国的外交支持可发挥重要补充作用。母国可通过双边外交渠道向东道国施压，要求其遵守国际投资规则与合同约定；在国际层面发声，争取国际社会的理解与支持，为投资者的仲裁维权创造有利的外部环境。同时，投资者可借助本国的商务部门、行业协会等机构，获取政策指导与资源支持，提升维权效率。
巴拿马PPC港口特许经营纠纷是国际投资领域法律风险与地缘政治风险交织的一起典型案例，其核心争议既涉及行政特许的法律性质、合同条款的公平性、程序合规性等法律问题，也折射出地缘政治博弈对跨国投资的深刻影响。巴拿马最高法院的判决体现了对公共利益的维护，但单方面废止合同而未给予合理补偿的做法，违背了国际投资法的基本准则。PPC虽然提起了投资仲裁，但其仲裁维权可能还会面临诸多挑战。
该案为国际投资实践提供了重要启示：跨国投资主体必须强化风险防控意识，建立涵盖法律风险、地缘政治风险的全面风险评估体系，善用政治风险保险等风险防控工具，通过多元纠纷解决机制维护自身合法权益；东道国应在维护公共利益的同时，尊重投资者的合法权益，遵守合同约定与国际投资规则，营造稳定、透明、可预期的投资环境；国际社会应进一步完善国际投资规则体系，平衡东道国主权与投资者权益，促进全球投资的健康发展。
该案的最终仲裁结果将对国际投资规则的适用与发展产生深远影响，也将为后续类似纠纷的解决提供重要参考，持续引发关于主权、契约与利益平衡的深度思考。
[1] 巴拿马最高法院裁判内容报道：https://pan.news.o-abroad.com/~/politics/260505-en-panama-court-rules-port-contract-unconstitutional-ceding-state-power.html
[2] PPC关于巴拿马最高法院裁判的声明：https://www.ppc.com.pa/en/press-release-from-panama-ports-company-s-a-ppc-3/
[3] PPC港口特许经营权合同（1997年第5号法律）：https://docs.panama.justia.com/federales/leyes/5-de-1997-jan-21-1997.pdf
[4] Kabine Law Office (2024), Principles and practices of full compensation in international arbitration. Available：https://globalarbitrationreview.com/guide/the-guide-damages-in-international-arbitration/6th-edition/article/principles-and-practices-of-full-compensation-in-international-arbitration
[5] Jonathan Bonnitcha, José Manuel Alvarez-Zárate, Marcin Menkes, Josef Ostřanský and Yanwen Zhang (2025), The Assessment and Calculation of Damages in Treaty-based ISDS. Available: https://www.jus.uio.no/ior/english/research/projects/copiid/academic-forum/papers/the-assessment-and-calculation-of-damages---academic-forum-on-isds---28-february-2025.pdf
[6] PwC (2015), International Arbitration damages research. Available: https://www.pwc.com/sg/en/publications/assets/international-arbitration-damages-research-2015.pdf.
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