一、“拨改贷”与“贷转投”之缘起，及由此引发的司法纠纷

（一）“拨改贷”的缘起

在1979年之前的传统体制下，国有企业实行统收统支的财务管理制度，固定资产投资全部由财政拨款，盈利上缴、亏损补贴，企业基本建设投资资金筹措主要通过财政统收统支的单一渠道实现。

1979年8月28日，国务院转发《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》及《基本建设贷款试行条例》，试行将部分基本建设投资由财政无偿拨款改为银行贷款方式有偿使用，意在打破传统的基建财政无偿拨款体制，通过信贷杠杆强化企业的风险经营意识。这就是“拨改贷”的开始。

1984年12月14日，国家计委、财政部、中国人民建设银行联合发布《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》（计资〔1984〕2580号），规定从一九八五年起，凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款（一般均由建设银行发放贷款）。至此，“拨改贷”政策全面执行，所有国有企业的基本建设投资失去了从国家无偿获得拨款的可能。

根据资金性质及主管机关的不同，“拨改贷”可分为中央级“拨改贷”、“特种拨改贷”、“基本建设经营性基金”，以及由地方财政预算（省、市、县）安排的地方级“拨改贷”等类型。

（二）“贷转投”的变迁

“拨改贷”政策施行后，一大批国有企业在缺乏资本金及经营不善的情况下负债率攀升，经营陷入困境。为减轻该等企业的债务负担，国家自90年代中期又开始实施“贷转投”政策，即将部分困难企业尚未偿还的“拨改贷”资金本息余额，转为国家对企业投入的资本金，性质上类似于“债转股”。

1995年国务院批转了国家计委、财政部、国家经贸委《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金意见的通知》（国发〔1995〕20号），正式开启这一转变。

此后，根据“拨改贷”资金性质的不同，各主管部门相继出台一系列“贷转投”操作性文件。如1996年国家计委、财政部出台《关于中央级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》（计投资〔1996〕2801号）；1998年财政部出台《关于将中央级基本建设经营性基金本息余额转为国家资本金有关财务处理的通知》（计投资〔1998〕815号）；1999年财政部出台《关于中央级“特种拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》（财基字〔1999〕956号）。地方层面也有相应文件出台，如1995年北京市计委、北京市财政局颁布《关于将部分企业地方级“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的意见》（京计财字[1995]0915号）。上述文件及与之相关的文件中，除了明确“贷转投”操作细则外，还会授权特定企业（一般为大型中央企业）代行出资人职能，由用资企业落实国家资本金地位、确认出资人权利。相应地，国资委也将该资金作为获得授权的中央企业的法人资产，并据此考核中央企业的经营绩效。

然而，由于众多历史遗留问题、企业改制频繁、行政机构改革、企业隶属关系变迁等原因，大量用资企业并未按规定办理工商变更等确权手续，也未偿还该等银行贷款，导致部分“拨改贷”资金的出资人地位长期悬而未决。在此后国有企业长期的清产核资过程中，爆发了一系列与之相关的纠纷。

二、“拨改贷”资金确权纠纷是否属于人民法院主管范围之争

（一）早期司法观点：该等纠纷属于行政主管范畴，人民法院不应受理

在早期司法实践中，法院对是否受理此类纠纷存在分歧。1996年最高人民法院曾发布《关于对因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》（法复[1996]4号，该司法解释已于2019年7月20日被废止），其第一条规定“因政府及其所属主管部门在对企业国有资产调整、划转过程中引起相关国有企业之间的纠纷，应由政府或所属国有资产管理部门处理。国有企业作为当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。”该规定一度成为“拨改贷”类案件人民法院受理的重大障碍。

典型的如至今仍刊登在最高人民法院公报官网的（2005）民二终字第203号案，在陕西省高级人民法院一审已经判决确认原告某建材集团为被告某水泥厂的出资人，责令该水泥厂办理工商变更手续的情况下，最高人民法院二审撤销原判，改判驳回原告的起诉。其理由为：中央级‘拨改贷’、‘特种拨改贷’及‘基本建设经营性基金’转为国家对企业的出资，系分别根据原国家计委和财政部相关实施办法，通过用款单位申请、原国家计委和财政部批复的方式进行的，并未体现代行国家资本金出资人职能的单位和被出资单位的意志，不同于普通债权人和债务人之间发生的债权转出资，其性质属于政策性债权转出资。故上述债务能否转为国家出资、由谁代行国家资本金出资人职能、转为对谁的出资等问题，均属于国家有关行政主管机关行使行政职权的内容，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。当事人之间因上述问题发生纠纷，应当通过有关行政主管机关协调解决；对有关行政主管机关协调解决的具体行政行为存在异议的，可以根据行政法的有关规定寻求救济。

（二）2012年最高人民法院通知明确：该等纠纷人民法院应予受理

2012年7月18日，国资委、发改委、财政部联合发布《关于进一步做好中央级财政资金转为部分中央企业国家资本金有关工作的通知》（国资发法规〔2012〕103号，以下简称“103号《通知》”），为“贷转投”确权工作设定了最后期限：用资企业应在6个月内办理工商变更登记等确权手续，否则应返还资金。

同年12月11日，最高人民法院出台《关于审理中央级财政资金转为部分中央企业国家资本金有关纠纷案件的通知》（法〔2012〕295号，以下简称“295号《通知》”），其第一条明确规定：“有关中央企业就《通知》（作者注：指103号《通知》）所涉中央级财政资金转为国家资本金引发的确认公司或企业出资人权益、返还资金等纠纷提起民事诉讼的，人民法院应予受理。”

以上两个文件的出台，为此类案件的司法解决铺平了道路。此后的司法实践，如（2008）民二终字第89号（该案件曾因司法政策的变迁，中止审理数年），在二审程序中明确依据295号《通知》裁定恢复审理，并确认案件属于民事诉讼受理范围。至此，法院受理此类纠纷的法律障碍已基本消除。

三、“拨改贷”权利人主张权利的两种司法路径

 

根据103号《通知》和295号《通知》的规定，权利人（即行使出资人职责的企业）在权益受损时，主要拥有两条司法救济路径：资金返还之诉与股东资格确认之诉。

 

（一）司法路径一：资金返还之诉

 

1.资金返还之诉的构成要件

 

资金返还之诉是“拨改贷”权利人主要的救济途径之一。103号《通知》第五条规定：“用资企业不承认有关中央企业出资人地位、不配合办理工商变更登记等手续的，应当在第四条规定的确权期限届满之日起6个月内将资金本息上缴中央国库。有关中央企业可以持相关证明材料向国资委申请在企业资本金中予以核销。”295号《通知》第四条进一步规定：“有关中央企业请求用资企业返还资金，并请求按照银行同时期同档次贷款基准利率自《通知》第五条规定的期限届满之日起计付利息的，人民法院应予支持。”

 

最高人民法院2013年1月在《人民司法》上刊登了《<关于审理中央级财政资金转为部分中央企业国家资本金有关纠纷案件的通知>的理解与适用》。其中论述：“根据国务院相关部委的相关文件规定，中央级财政资金转为国家资本金的账务处理完毕，借款单位与建设银行签订的借款合同同时终止。加之中央企业被授权的是履行国家出资人职能，而不是债权人权利，故其不能依据借款合同主张还款。（之前一些法院受理的案件大多以借款纠纷作为案由，是不当的。）而由于中央企业出资人的权益没有落实，其主张返还出资不符合公司法的规定，故中央企业只能依据国务院相关部委一系列文件规定精神主张返还相关款项。但是，最高法院《民事案件案由规定》中没有对应的案由，为统一司法尺度且考虑到此类案件的特殊性，本《通知》明确案由为资金返还纠纷。”

 

基于上述规定，资金返还之诉的核心构成要件为：（1）有关部门已批复将“拨改贷”资金转为国家资本金；（2）用资企业未在规定期限内（即2013年1月18日前）办理工商变更登记等确权手续，未承认中央企业的出资人地位；（3）用资企业亦未在随后6个月内（即2013年7月18日前）将资金本息上缴中央国库；（4）该类案件的被告为用资企业，原告为国家计委、财政部或其他主管部门授权的“拨改贷”资金权利人，一般为特定的中央企业。

 

2.资金返还之诉的管辖

 

虽然最高人民法院曾撰文指出该类纠纷不宜定性为“借款合同纠纷”，应为“资金返还纠纷”，但实践中法院一般仍依据《民事诉讼法》第二十四条关于合同纠纷的规定确定管辖法院，即由被告住所地或合同履行地法院管辖。

 

因争议标的为给付货币，作为接收货币一方的原告所在地（中央企业所在地）可被认定为合同履行地，从而取得管辖权，如（2026）京02民辖终56号案件中北京市第二中级人民法院以原告某集团公司的住所地为北京市西城区为由，确认北京市西城区人民法院对本案有管辖权。

 

3.资金返还之诉的难点

 

（1）资金返还请求权受到诉讼时效的约束

 

295号《通知》第三条明确规定，返还资金请求权的诉讼时效期间自103号《通知》第五条规定的期限届满之日（即2013年7月18日）起算。该时点距今虽未超过最长20年的权利保护期限，但若在此期间未主张过权利，则极有可能因超过诉讼时效而导致败诉。

 

实务中，我们也注意到部分“拨改贷”权利人会定期通过刊登催收公告的方式引发诉讼时效的中断。例如（2021）京0102民初16104号及（2023）京02民终18205号案件中，原告定期通过《经济日报》刊登批量催收公告，法院均认可该行为构成资金返还请求权诉讼时效中断。

 

（2）虽未办理工商变更，但若用资企业已通过其他方式确认了“拨改贷”权利人的出资地位，则“拨改贷”权利人存在丧失返还资金权利的风险

 

103号《通知》第四条的规定是“工商变更登记等确权手续”，但对于确权的形式并未限定为仅工商登记。如(2021)陕03民终1672号案件中法院认为，用资企业已在国资委办理了《企业国有资产占有产权登记表》和《产权登记证》，历年审计报告亦载明原告的出资情况的，这些行为足以证明其已确认原告的出资人地位，故不构成应返还资金的情形，驳回了原告的资金返还请求。在(2023)京01民终2221号案件中，法院亦认为某中央企业对用资企业的债权已转为股权，在此情形下，某中央企业要求用资企业偿还国家基本建设基金贷款本金及利息，无事实和法律依据。

 

（二）司法路径二：股东资格确认之诉

 

103号《通知》第八条赋予中央企业“依法请求确认股东资格”的权利。股东资格确认系形成权，不受诉讼时效的约束，295号《通知》第三条明确规定：“当事人主张确认公司或企业出资人权益请求权不适用诉讼时效的规定。”这是该路径最大的优势，可以有效规避因时间久远而可能产生的诉讼时效风险。

 

股东资格确认纠纷当下属于较为常见的纠纷类型，主要规定在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（三）》第二十一条和第二十二条。根据该等规定，因“拨改贷”资金而引发的股东资格确认之诉构成要件一般为：（1）原告为“拨改贷”权利人中央企业，被告为用资企业，与案件争议股权有利害关系的人作为第三人（如用资企业的现股东、前股东等）；（2）常规的股东资格确认纠纷案件中，原告应证明已经依法向公司出资或者认缴出资，且不违反法律法规强制性规定。在“拨改贷”纠纷案件中，原告应全面收集“拨改贷”资金转为国家资本金的相关请示及批复文件作为证据；（3）管辖法院一般为用资企业住所地的人民法院。

 

 

四、两种司法路径选择的决策因素分析

 

在具体案件中，选择何种司法路径需综合考虑以下因素：

 

（一）资金返还请求权是否超过诉讼时效

 

如果现有证据无法证明2013年7月18日至今，诉讼时效存在中止、中断的情形，主张“资金返还”后若被告提出诉讼时效抗辩，原告将面临较大的败诉风险。此时，选择不适用诉讼时效规定的“股东资格确认之诉”是更为稳妥的胜诉策略。

 

（二）用资企业若已通过其他方式完成了“拨改贷”确权，应慎重提起资金返还之诉

 

如果被告虽未办理工商变更登记，但已在国资委办理了产权登记、历年审计报告或财务报表中载明了原告的出资情况、曾向原告发函承认其出资人地位等，则可能被法院认定为已实质性履行确权义务，从而阻断资金返还请求权的成立。此时，若原告仍坚持提起资金返还之诉，将面临败诉风险，而股东资格确认之诉则是更为稳妥的选择。

 

（三）用资企业的股权价值及公司治理情况

 

如果用资企业经营状况良好、资产丰厚，部分企业甚至完成了上市，其股权价值可能远超“拨改贷”本息价值，此时主张股东资格确认可以实现较为丰厚的收益。反之，如果用资企业虽认可出资人地位，但经营困难、资产为负，则股东资格确认之诉虽能确权，但股权的实际价值可能极低甚至为零，难以实现实质性维权目标。且若用资企业公司治理结构混乱，“拨改贷”权利人获得用资企业股权，反而增添若干治理成本。

 

（四）平衡司法路径与合规目标，通过“曲线救国”方式实现权益最大化

 

“拨改贷”权利人大多为中央企业，根据《关于中央企业开展压缩管理层级、减少法人户数工作的通知》等规定，中央企业负有“压减”任务，应压缩管理层级、减少法人数量，故从合规与商业角度，获得现金而非股权是大多数中央企业的直接诉求。

 

但正如上文分析，资金返还请求权受制于诉讼时效等因素，部分案件中可能不是最优的诉讼策略。实际的诉讼过程中，可以更具策略性，如用资企业拥有优质资产，则可在提起股东资格确认之诉后，诉讼中考虑调解方式实现以物抵债；不能达成调解的，可追求股东资格确认纠纷案件胜诉，此后根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号）等相关规定，中央企业可将其诉讼获取的用资企业标的股权，通过进场挂牌方式处置。

 

国有企业股权处置过程中，较为重要的是获取评估与审计数据对标的股权定价，因双方涉诉，财务数据的获取可能存在一定的困难。则中央企业可进一步结合《关于优化中央企业资产评估管理有关事项的通知》（国资发产权规〔2024〕8号）等文件规定，查阅是否可适用“可以不对相关标的进行评估”或“可以聘请专业机构对相关标的进行估值”等情形，简化处置程序。

 

 

五、“拨改贷”诉讼案件中的常规难点及解决方案

 

不论是资金返还之诉，还是股东资格确认纠纷之诉，在笔者亲身代理类案的过程中，发现该等案件存在以下共性的难点。

 

（一）证据收集及原件取得困难

 

此类案件的常见难点在于证据缺失，特别是原件缺失。由于时间跨度长、企业改制频繁、人员更迭，核心证据如原始借款合同、划款凭证、历年对账单、相关批文的原件等往往难以寻觅，用资企业的工商档案中也可能没有相关记录。“拨改贷”权利人手中即使有材料，大多也缺少原件。

 

面对该情况，除了在起诉前进行全面梳理，向客户尽可能多地搜集历史文件、内部批文、财务凭证外，在诉讼中可以申请调查令或申请法院依职权调查取证。“贷转投”实施过程中，一般需地方用资企业层层上报，经手行政部门众多，可向当地发展改革委、财政局、档案馆、建设银行等申请调查取证，从归档材料中调取文件以供佐证。

 

（二）债务承接主体的确定和企业改制引发的问题

 

原用资企业历经多次改制、合并、分立、出售，是导致此类案件法律关系复杂的另一核心难点。原告和被告的主体资格在漫长的历史中都可能发生变化，起诉过程中应准确界定权利义务承继者。例如在企业改制中，改制后的企业应在接收资产的范围内承担原企业的债务；在产权整体转让（如出售给非国有主体）的情况下，需审查转让合同中关于债务承担的约定。

 

 

六、结语

 

“拨改贷”资金确权案件，本质是特定历史政策与现行法律秩序的衔接问题。处理此类案件需兼顾两端：一是回溯“拨改贷—贷转投”的政策脉络，厘清资金性质与权利来源；二是立足现行法律框架，综合考量诉讼时效、证据链条、被告主体适格性及企业改制因素，在“资金返还”与“股东资格确认”之间作出利益最优的路径选择。

 

自1979年国有企业基本建设投资试行贷款改革以来，核心目标始终是提高效率、确保国有资产保值增值，“拨改贷”是这一特定历史时期的遗留问题。通过司法途径厘清每一笔政策性资金的产权归属，既是对历史的交代，也是为国企轻装上阵、深化改革扫清障碍。只有将沉睡的资产唤醒、将悬空的权益落地，国有资本的保值增值才能有更坚实的产权基础。