全球气候变化与能源危机日益严峻，推动着世界各国加速能源结构的转型，寻求清洁、可持续的能源解决方案。在此背景下，太空光伏（Space-Based Solar Power, SBSP），即在地球轨道上收集太阳能并以无线方式传输回地面的技术，正逐渐从科幻构想走向现实。SBSP具有不受昼夜、季节、天气影响，以及在太空中太阳辐射强度更高、发电效率更优的显著优势，被视为未来解决地球能源短缺、实现碳中和目标的关键技术之一[1]。
近期，全球太空光伏领域取得了突破性进展，标志着该产业已进入从理论验证向在轨实测跨越的关键阶段。2023年至2024年，美国加州理工学院的太空太阳能演示器（SSPD-1）成功完成了空间能量传输实验（MAPLE），首次验证了在太空环境中无线传输电力并点亮地面接收装置的可行性[2]。与此同时，西安电子科技大学牵头的“逐日工程”已建成世界首个全链路全系统空间太阳能电站地面验证系统，并计划于近期开启低轨在轨技术验证[3]。此外，据公开报道，全球首颗AI算力卫星的成功入轨，也为未来太空数据中心与太空光伏的耦合发展提供了新的商业想象空间。
然而，SBSP的商业化开发并非坦途，其发展不仅涉及尖端技术挑战，更面临着复杂的法律规制难题，尤其是在太空资源利用方面。现行的国际空间法体系，特别是作为基石的《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》（《外层空间条约》Outer Space Treaty, OST）[4]，在制定时并未充分预见到SBSP这类大规模商业化活动对太空资源的利用需求。条约中“全人类共同财富”原则与商业实体追求经济利益之间的潜在冲突，使得SBSP的轨道资源使用、天体资源开采以及由此产生的收益分配等问题，在法律层面存在诸多不确定性和争议。此外，SBSP项目通常涉及巨额投资和跨国合作，如何构建有效的公私合作（Public-Private Partnership, PPP）法律框架，平衡国家监管、私人投资激励与国际合作义务，亦是亟待解决的实务问题。
太空光伏作为一项涉及外层空间探索和利用的活动，其商业化开发必然受到现有国际空间法体系的规制。《外层空间条约》于1967年经各国签署，在当时的冷战背景下，系国际社会为应对航天技术革命和防止太空军事化而采取的一项具有远见的预防性法律措施。该条约作为国际空间法的基石，确立了太空活动的基本法律框架，其中太空光伏商业化活动亦属于《外层空间条约》下 “和平利用外层空间” 范畴，适用该条约规制下的相关原则。
（一）《外层空间条约》中的基本原则
《外层空间条约》第一条明确规定：“探索和利用外层空间（包括月球和其他天体），应为所有国家谋福利和利益，而不论其经济或科学发展程度如何，并应为全人类的开发范围”。这一“全人类共同财富”原则是国际空间法的核心理念，它确立了自由探索利用的权利，同时强调这种利用必须为全体国家利益服务，并保障无歧视的平等准入。对于SBSP而言， SBSP项目需要占据特定的地球静止轨道位置，并可能在未来利用月球或其他天体资源进行建造和维护。这些行为是否与“全人类共同财富”原则相悖？如果SBSP产生的巨大能源收益被少数商业实体或国家独享，又如何体现“为所有国家谋福利和利益”？这些问题构成了SBSP商业化开发面临的首要法律挑战。
此外，OST第二条规定：“各国不得通过主权要求，使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有”。“不据为己有”原则进一步强化了“全人类共同财富”原则，禁止任何国家对外层空间或天体宣示主权或进行排他性占领。SBSP项目建设及利用需要巨大空间结构及长期轨道驻留，“禁止据为己有” 原则明确适用于轨道等空间物体附着资源，可能被解释为对特定轨道位置的“使用”甚至“事实占领”，从而引发法律争议。如何界定这种“使用”的性质，以及是否构成对“不据为己有”原则的违反，是SBSP法律规制中必须明确的关键问题。
此外，OST第九条要求各国在从事太空活动时，应“妥善照顾”其他缔约国的同等利益，并避免对外层空间或地球环境造成有害污染，以及避免对他人活动造成有害干扰。该条规定这对于采用无线能量传输的SBSP项目尤为重要，能量束可能构成对他国卫星通信或科学探测活动的“有害干扰”，触发国际协商义务。
（二） 其他相关国际空间法条约及习惯
1972年《外空物体所造成损害之国际责任公约》（《责任公约》） 细化了国家对其空间物体造成损害的赔偿责任：对地球表面或飞行中的航空器造成的损害，发射国承担绝对责任；对在地球表面以外其他地方的空间物体造成的损害，则承担过错责任。SBSP电站作为一个庞大且复杂的空间物体，其运行风险多样，如能量束偏离、碎片碰撞、或与他国航天器发生故障等，都可能需要依据此公约来划分责任。
1979年联合国通过的《关于规范各国在月球和其他天体上活动的协定》（《月球协定》）进一步细化了“全人类共同财富”原则，规定月球及其自然资源是全人类的共同财富，其开发应建立国际制度。然而，《月球协定》的签署国数量有限，其普遍适用性受到质疑。尽管如此，其所体现的太空资源共享和国际合作精神，仍为SBSP的资源利用提供了重要的伦理和法律指引。
同时，习惯国际法及联合国大会通过的各项决议、国际机构发布的指南等软法文件，也在不断塑造着国际空间法的实践。联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS）及其下属的法律小组委员会和科学技术小组委员会，持续在关注讨论太空资源利用、空间碎片减缓等议题。这些讨论成果虽不具强制法律效力，但对未来国际空间法的演进具有重要影响。SBSP作为新兴的太空活动，其发展需要密切关注这些国际讨论的动态，以确保其活动符合国际社会的普遍期待和发展趋势。
根据《外层空间条约》第六条之规定，“各缔约国对其（不论是政府部门，还是非政府的团体组织）在外层空间（包括月球和其他天体）所从事的活动，要承担国际责任，并应负责保证本国活动的实施，符合本条约的规定。非政府团体在外层空间（包括月球和其他天体）的活动，应由有关的缔约国批准，并连续加以监督。保证国际组织遵照本条约之规定在外层空间（包括月球和其他天体）进行活动的责任，应由该国际组织及参加该国际组织的本条约缔约国共同承担”，国家对其在外层空间的一切活动承担国际责任，即使是由非政府实体（即商业公司）进行的活动，也需要经过国家的授权和持续监督。因此，对于SBSP项目而言，即使是私人公司投资和运营的太空光伏电站，其发射国也必须对其活动承担国际责任，包括确保SBSP项目符合国际空间法规定、采取必要措施防止损害、并在发生损害时承担赔偿责任。因此，各国需要建立健全的国内法律和监管机制，对SBSP项目的规划、发射、运营和退役进行有效管理和监督，以履行其国际义务。
在此背景下，中国作为SBSP领域的重要参与国，目前虽尚未形成聚焦于太空光伏领域的单一法规，但已初步建立起一套以国际条约为纲领、国内法律法规为主体、技术标准为支撑的监管体系，为SBSP项目的合规运营提供了国内法依据。法律层面，正在推动立法的《航天法》明确了商业航天在国家航天发展体系中的法律地位，为太空光伏等新兴领域预留了制度空间。行政法规层面，《无线电管理条例》《空间物体登记管理办法》《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》三大核心法规，分别从频率许可与电台执照、空间物体登记管辖、发射活动安全审查三个维度，形成了对太空光伏项目多流程角度的监管。部门规章层面，《卫星网络申报协调与登记维护管理办法》细化了频率轨道资源的国内申报流程，《市场准入负面清单》与《电信业务经营许可管理办法》共同构建了商业主体进入市场的审批门槛。同时，系列标准也为天空光伏电池的研发生产提供了技术依据。根据法律位阶，太空光伏领域监管框架主要如下表所示：
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监管层级 |
核心文件 |
主要监管内容 |
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国际条约 |
《外层空间条约》 |
确立国家责任原则，即国家对本国各类外空活动承担国际责任，须履行批准与持续监督义务；对登记的空间物体保有管辖权与控制权。 |
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《国际电信联盟组织法》《无线电规则》 |
确立频率轨道资源国际协调机制：遵循“先申报先得”原则，由国家统一向ITU申报并获分配，国内进行二次管理。 |
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法律 |
《航天法》[5] |
确立商业航天在国家航天发展体系中的法律地位，并针对空间碎片管理、太空光伏管理等新兴领域完善配套法规体系。 |
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行政法规 |
《无线电管理条例》 |
实行频率使用许可与电台执照制度：太空光伏对地传输须获频率指配，空间电台须办理执照。 |
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《空间物体登记管理办法》 |
实行空间物体登记制度：对发射的电站组件等进行国内登记，确立管辖权。 |
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《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》 |
实行发射活动许可制度：商业发射须经安全审查并取得许可证。 |
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部门规章 |
《卫星网络申报协调与登记维护管理办法（试行）》 |
规范频率轨道资源申报程序：明确国内申报、协调与登记的行政流程。 |
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《市场准入负面清单（2025年版）》 |
实行航天业务许可准入：卫星制造、发射、运营须获审批。 |
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《电信业务经营许可管理办法》 |
实行电信业务许可制度：涉及卫星通信及能源服务须取得经营许可。 |
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技术标准 |
GB/T 6492-2025《航天用标准光伏电池》 (2026年7月1日实施) |
规范航天光伏电池技术要求：明确产品筛选、试验、标定方法，适用于各类航天电池。 |
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GB/T 6495系列 |
规范光伏器件测试方法：作为产品研发生产的通用技术基础。 |
其中，特别值得关注的是：（1）根据《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第三条、第四条及第六条之规定，凡从事民用航天发射项目的法人或其他组织，必须申请并取得民用航天发射项目许可证。对于SBSP这类涉及大规模轨道部署的项目，其发射活动的安全性、轨道位置的合理性以及对地面环境的影响，均需经过国家国防科技工业局等部门的严格审查。（2）此外，依据《空间物体登记管理办法》第四条及第六条之规定，我国现实行空间物体国家登记制度，简历和保存空间物体国家登记册。对于我国境内发射的所有空间物体，以及我国作为共同发射国在境外发射的空间物体，所有从事发射或促成相关发射空间物体的政府部门，法人，其他组织和自然人均必须依法进行登记，以明确其法律地位、所有权归属及发射国的国际责任，是维护我国作为发射国合法权益的关键。（3）在责任承担方面，根据《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》第十九条之规定，商业航天企业在进行发射活动前，必须依法购买第三方责任保险。考虑到SBSP项目由于涉及无线能量传输等高风险技术，其潜在的损害赔偿责任更为复杂，需要在国家责任与商业保险之间构建多层次的风险分担机制。
现有法律框架对于太空光伏的商业化开发在资源权属界定、分配机制设计及商业激励兼容性等方面的规则供给不足，逐渐成为制约产业发展的关键障碍。地球静止轨道的排他性占用与其公共属性之间的张力，天体资源利用与“不得据为己有”原则的规范冲突，以及商业主体私人投资激励与国家监管责任的制度平衡，均是当前SBSP加速商业化进程中亟待回应的核心法律议题。
（一） SBSP项目商业化开发对轨道资源的需求与规制挑战
地球静止轨道（Geostationary Earth Orbit, GEO）因其独特的地理位置优势，可使航天器相对于地面保持固定位置，从而持续接收太阳能并稳定地向地面传输能量，是SBSP项目理想的部署区域，然而，GEO作为一种有限的自然资源，其可用位置和频率资源日益稀缺。随着SBSP项目推进，对GEO轨道位置的需求将进一步加剧，商业实体对特定轨位的排他性需求与轨道资源的公共属性之间将产生直接冲突。
现有国际法并未明确规定GEO轨道位置的所有权或排他性使用权。尽管《外层空间条约》“不得据为己有”原则明确禁止国家对外层空间宣示主权，但SBSP电站的长期驻留和巨大规模，可能被视为事实上的“占领”或“排他性使用”。法律上如何界定SBSP对GEO轨道的长期使用性质，存在两种对立观点。一种观点认为，SBSP对GEO轨道的占用属于《外层空间条约》框架下的“使用”，而非“据为己有”，只要不排斥他国和平利用即可。另一种观点则认为，SBSP的长期、大规模、排他性占用，已构成事实上的“据为己有”，与“不据为己有”原则相悖[6]。同时，国际电信联盟（ITU）通过《无线电规则》第九条及第十一条对卫星通信的频率和轨道位置进行协调和登记， ITU的“先到先得”原则与《外层空间条约》的“全人类共同财富”原则之间存在张力[7]。SBSP电站的长期驻留可能导致对特定轨道位置的“事实占领”，从而限制其他国家或实体进入。SBSP作为一种新型能源基础设施，其对GEO的长期、大规模占用，将对现有分配机制构成挑战。
（二）SBSP项目商业化开发对天体资源的潜在利用与规范冲突
SBSP电站的建造和维护可能需要大量的原材料，若这些原材料能够从月球或小行星等天体上获取，将大大降低从地球发射的成本。此种方式即“就地资源利用”（In-Situ Resource Utilization, ISRU）模式，有利于极大程序地提升SBSP项目的经济可行性。ISRU技术不仅能降低运输成本，还能减少地球资源消耗，但其大规模应用将直接挑战现有国际空间法对天体资源利用的模糊规定。
部分国家通过国内立法试图为本国商业实体就此问题提供法律确定性，例如，美国《商业航天发射竞争法》（Commercial Space Launch Competitiveness Act of 2015）明确赋予美国公民对太空资源的所有权和商业利用权[8]。尽管国内立法试图为本国商业实体提供法律确定性，但其合法性在国际法层面仍存在争议。具体而言，对于SBSP在轨建造和运行所需的原材料，若来源于天体资源，其法律归属问题直接影响商业实体投资的积极性和合法性。
鉴于现有国际法难以在短期内达成新的共识，探索通过多边协议就太空资源的法律地位、开采许可、收益分配以及环境保护等问题达成一致，可能是一条缓解冲突的可行路径。例如，可以借鉴关于深海采矿的国际制度，建立一个SBSP资源利用的国际管理机构，负责许可、监督和收益分配，以平衡商业利益与“全人类共同财富”原则。
（三） 商业实体私人投资激励与国家监管责任的平衡
随着商业航天时代的到来，私营实体在太空活动中扮演着越来越重要的角色。SBSP的商业化开发，将主要由私营企业推动。然而，SBSP项目通常具有投资巨大、技术复杂、风险高等特点，单一国家或商业实体难以独立承担，因此，公私合作（Public-Private Partnership, PPP）模式将成为SBSP商业化开发的重要途径。
当前，私人实体对太空资源的商业利用，在国际法上缺乏明确的物权基础。此外，基于《外层空间条约》第六条之规定，即使是私营企业进行的SBSP项目，也必须获得其发射国的许可和监管，国家对其国民在外层空间的活动负有授权和持续监督的义务[9]。一方面，SBSP项目的复杂性和跨国性要求各国加强监管合作，避免商业实体选择监管宽松的国家作为“发射国”以规避义务；另一方面，国家在授权商业实体进行太空活动时，需确保其活动符合国际法义务，并对其可能造成的损害承担国际责任。
虽然PPP模式能够有效整合政府的政策支持和商业实体的技术创新，但其在太空领域的法律构建面临独特的挑战，如合同条款的复杂性、责任分担的模糊性、知识产权归属以及争议解决机制等。因此，SBSP项目的PPP模式应着重构建清晰的特许经营协议，涵盖项目期限、投资回报机制、服务标准、政府监管权限、风险分担矩阵、知识产权的归属与共享以及高效的争议解决机制。国家在设计PPP框架时，应通过立法明确政府的担保范围、财政支持方式以及对私人投资的保护措施，并鉴于SBSP的跨国性质， PPP协议应确保项目满足国际法义务及相关国际组织的规则。同时，SBSP的全球性特征决定了其法律规制需要国际合作与国内立法的有效协调。国际社会应在联合国和平利用外层空间委员会（COPUOS）等平台下，积极推动SBSP相关国际法的制定和完善，为各国国内立法提供参考，并逐步推动形成具有约束力的国际公约。
太空光伏作为一种极具潜力的未来能源解决方案，其商业化开发面临多重法律挑战。核心困境在于《外层空间条约》中“全人类的财富”原则与商业实体追求排他性经济利益之间的张力，以及由此引发的轨道资源分配、天体资源所有权、商业主体利益及国家责任履行等一系列复杂问题。
因此，构建一套完善、适应SBSP发展需求的法律规制体系，具有必要性和紧迫性。国际社会需要以开放、包容的态度，在现有国际空间法框架的基础上，通过加强多边对话、鼓励国内立法先行先试以及推动公私合作模式创新，逐步完善SBSP的法律规制，确保太空光伏这一新能源的潜力得到充分释放。
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