前言

 

近年来，随着我国工程建设领域全面推行工程总承包（EPC/DB）模式，项目设计施工一体化优势逐步显现，但随之而来的“超概”顽疾已成为此类项目尤其是政府投资项目形成结算争议的最主要原因。这种现象的背后，既有传统造价管控思维与工程总承包模式本质的冲突，也有法律规则滞后于实践发展的深层矛盾。

 

从制度层面看，《政府投资条例》明确“概算控制预算”的刚性约束，而《工程总承包管理办法》强调“合理分担风险”，但二者在实操中常出现冲突。有的合同约定任何情形下结算金额不得“超概”，有的合同约定了合同价格调整机制的同时，又约定结算金额不得“超概”。以上约定的目的都是为了将EPC项目中的绝大部分风险由承包人承担，但此类约定都会使得承包人的项目成本处于“紧绷”的临界状态，在合同履行过程中，一旦出现签订合同时承包人无法预料的风险因素，导致项目成本明显增加的，项目成本将突破临界点，从“紧绷”变为“崩断”，项目将陷入巨额亏损。面临这种情形，承包人往往认为，“超概”非本方原因造成，发包人应当据实调整合同价格，以覆盖承包人的项目成本；而发包人则以合同中约定结算金额不得“超概”为由拒绝调整。这正是EPC项目结算争议多发的重要原因。

 

面对逐年增加的类似纠纷，相应的裁判规则则严重供给不足，加之大部分裁判者对EPC项目的计量计价规则不够熟悉，此类案件的裁判五花八门。有的裁判者认为，任何情况下结算金额不得“超概”的条款无效；有的裁判者认为，应严格遵守结算金额不得“超概”的约定，而不论“超概”原因；还有的裁判者认为，在合同履行过程中出现承包人无法预料的风险的，即便合同约定结算金额不得“超概”，承包人也有权以情势变更为由要求调整合同价格。即便裁判者认为承包人有权调整合同价格，如何调整也是难题。有的裁判者认为，EPC合同系总价合同，对于总价范围内的工作内容不能调价，只能针对总价范围外的事项进行调价，而忽视了EPC合同与施工总承包合同的差异。而有的裁判者则认为，在无法区分总价范围内外的事项时，承包人有权要求据实结算。这种情况严重影响了EPC合同争议解决结果的可预期性，使得此类纠纷的争议解决结果成了“开盲盒”，而EPC合同标的额动辄数亿元，对双方利益影响巨大。案件结果若缺乏可预期性，易使部分市场主体产生“投机”心态，将严重影响此类项目的正常推进，长此以往将对该行业产生深远影响。因此，有必要对该问题进行深入探讨。

 

本文将立足EPC项目的特点，结合《民法典》《审计法》《政府投资条例》等法律法规及典型案例，系统剖析超概问题的成因谱系，并在此基础上提出防范和解决此类争议的的路径，为破解“超概”困局提供兼具合规性与操作性的解决方案，助力工程总承包模式回归提质增效的改革初衷。由于篇幅较长，本文将分为多篇发布。本篇为第一篇—概述。

 

需要说明的是，本文中的“超概”泛指EPC项目结算金额超出合同约定结算金额上限，而非仅指政府投资项目。

 

 

一、概算的概述

 

（一）概算的定义

 

根据《工程造价术语标准》（GB/T50875-2013）第3.2.1，设计概算是指以初步设计文件为依据，按照规定的程序、方法和依据，对建设项目总投资及其构成进行的概略计算。

 

从上述定义可知，概算对应的是初步设计文件，故一般又称之为初设概算。

 

根据《建筑工程设计文件编制深度规定》第1.0.4，建筑工程一般应分为方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段，每一阶段的设计成果文件均应满足下一设计阶段编制的深度需要求，而施工图设计完成后，则可以作为设备采购、制作和施工的依据。

 

与之对应，在方案设计阶段，对应的是投资估算；在施工图设计完成后，则可以编制工程量清单和工程预算。

 

（二）概算的构成

 

工程概算是建设项目初步设计阶段的重要经济文件，其核心构成可分为五大类，具体如下：

 

1. 工程费用

 

工程费用是建设项目的核心支出，直接用于工程建造、设备购置及安装，包括建筑安装工程费和设备及工器具购置费两部分：

 

• 建筑安装工程费：涵盖建筑物、构筑物的建造费用（如土建工程、装饰工程）及设备、工艺设施的安装费用（如电气安装、管道安装）。具体可分为人工费、材料费、施工机具使用费、管理费、利润和税金等。

• 设备及工器具购置费：包括需要安装的设备（如生产设备、电梯）、不需要安装的设备（如办公设备）及生产家具（如工具、器具）的购置费用，含设备原价及运杂费。

 

2. 工程建设其他费用

 

此类费用为建设期发生的、不直接计入工程费用的支出，主要与土地使用权取得、项目建设及未来生产经营相关，包括：

 

• 建设用地费：如土地征用及迁移补偿费、土地使用权出让金、土地使用税、耕地占用税等。

• 与项目建设有关的费用：如项目建设管理费、代建管理费、施工图设计审查费、招标代理服务费、工程造价咨询服务费、施工阶段监理服务费等。

• 与未来生产经营有关的费用：如联合试运转费、专利及专有技术使用费、生产准备费等。

 

3. 预备费

 

预备费是为应对建设期内不可预见因素（如设计变更、价格上涨、地质条件变化）预留的费用，分为基本预备费和价差预备费：

 

• 基本预备费：用于弥补设计漏项、工程变更及施工过程中的不可预见支出。

• 价差预备费：用于应对建设期内材料、设备、人工等价格的上涨。

 

4. 专项费用

 

专项费用是除工程费用、工程建设其他费用、预备费外的支出，主要包括：

 

• 资金筹措费：如建设期贷款利息、债券发行费用等。

• 铺底流动资金：生产性建设项目为保证投产初期正常生产所需的流动资金（通常为流动资金的30%）。

 

 

二、概算的法律意义

 

我国建设项目按投资主体不同可以分为政府投资项目与企业投资项目，二者在项目决策和资金管控方面存在较大差异，因此，对工程总承包项目中概算的法律意义的分析，应区分政府投资项目和企业投资项目。

 

（一）企业投资项目“超概”的法律规制

 

企业投资项目一般不涉及政府财政资金的使用，属于企业自主决策范畴，故一般采取备案制管理；对于涉及重大利益等项目，则采取核准制管理。

 

国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条规定：对关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，实行核准管理。对前款规定以外的项目，实行备案管理。从《企业投资项目核准和备案管理条例》第九条内容来看，即便是核准制的项目，核准机关也不对项目投资总额进行审查。[1]因此，对于企业投资项目，其投资原则上应遵循企业自主决策，法律法规并未对项目的投资额进行规制。

 

从笔者经手的企业投资工程总承包项目中出现的“超概”争议实例来看，多是因为EPC合同采用下浮率价格形式，且发包人为控制投资，约定结算价不得超过签约合同价（多为初设概算或可研估算）引起。即发包人要求承包人在签约合同价范围内进行限额设计，且结算金额不得超过签约合同价，超过部分由承包人自行负担。因此，在企业投资的工程总承包项目中，“超概”问题实质就是合同价格风险的负担规则问题。

 

从EPC项目的发包阶段来看，其约定结算价不得超限有其合理性。

 

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）第七条规定，建设单位应当在发包前完成项目审批、核准或者备案程序。采用工程总承包方式的企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；其中，按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

 

《建设项目工程总承包计价规范》（T/CCEAS001-2022）第3.2.1条规定，发包人采用工程总承包模式时，应根据发包内容，按照下列规定作为建设项目控制投资的基础：

 

1.在可行性研究报告批准或方案设计后，按照投资估算中与发包内容对应的总金额作为投资控制目标；

 

2.在初步设计批准后，按照设计概算中与发包内容对应的总金额作为投资控制目标。

 

根据上述规定，企业投资项目的发包阶段可以提前至可研阶段，这一阶段发包的，合同价格形成基础是发包人要求和方案设计，发包人为了控制投资规模，一般会要求承包人进行限额设计，即在投资估算金额范围内开展初步设计并形成概算，初设及概算经批准后再在概算限额内进行施工图设计并编制预算，预算编制完成后双方再以施工图预算为基础进行建安工程费用的结算。

 

因此，《建设项目工程总承包计价规范》（T/CCEAS001-2022）第5.2.5规定，标底或最高投标限价应依据拟定的招标文件、发包人要求，宜按下列规定形成:

 

1.在可行性研究或方案设计后发包的，发包人宜采用投资估算中与发包范围一致的估算金额为限额按照本规范的规定修订后计列;

 

2.在初步设计后发包的，发包人宜采用初步设计概算中与发包范围一致的概算金额为限额按照本规范的规定修订后计列。

 

根据上述规定，发包人会将投资估算、初设概算作为招标控制价，并要求承包人在投标报价时竞争下浮率，形成签约合同价。因此，此类EPC合同约定结算价不得超出合同最高限额，符合EPC合同的特点和发包人控制投资规模的合同目的。

 

（二）政府投资项目“超概”的法律规制

 

政府投资项目的投资管理，主要执行《政府投资条例》。除此以外，还有国家发改委在2015年3月发布的部门规范性文件《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》以及部分地方规范性文件。在这些文件中，均无一例外体现了概算在项目投资管控中的核心地位和作用，即：概算是控制政府投资项目总投资的依据，项目总投资不得超过经核定的投资概算，除非符合规定的概算调整情形，否则概算不得突破。

 

《政府投资条例》

 

第十二条 经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

 

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

 

第二十三条 政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。

 

因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

 

《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》

 

第五条 经核定的概算应作为项目建设实施和控制投资的依据。项目主管部门、项目单位和设计单位、监理单位等参建单位应当加强项目投资全过程管理，确保项目总投资控制在概算以内。

 

第十三条 项目初步设计及概算批复核定后，应当严格执行，不得擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建设标准或改变设计方案。确需调整且将会突破投资概算的，必须事前向国家发展改革委正式申报；未经批准的，不得擅自调整实施。

 

第十四条 因项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素等原因导致原核定概算不能满足工程实际需要的，可以向国家发展改革委申请调整概算。

 

 

 [1] 《企业投资项目核准和备案管理条例》第九条　核准机关应当从下列方面对项目进行审查：

（一）是否危害经济安全、社会安全、生态安全等国家安全；

（二）是否符合相关发展建设规划、技术标准和产业政策；

（三）是否合理开发并有效利用资源；

（四）是否对重大公共利益产生不利影响。