引言
在全球地缘政治竞争加剧、关键矿产资源与敏感技术成为各国战略博弈焦点的背景下,外国投资的国家安全审查已成为主权国家维护自身安全利益的核心法律工具。加拿大作为七国集团成员和关键矿产大国,其《投资加拿大法》(Investment Canada Act,简称ICA)所确立的外资审查制度近年来经历了显著强化。2024年C-34法案的通过标志着该法自1985年颁布以来最为重大的现代化改革,审查范围从传统的国防领域扩展至关键矿产、敏感技术、个人数据乃至广义的“经济安全”。与此同时,涉及中国投资者的审查案件数量与执法力度明显上升,多起交易被禁止、被要求撤资或由投资者主动放弃。这一制度环境的深刻变化,对计划进入加拿大市场的中国投资者提出了更高的合规要求与风险管控挑战。本文以加拿大官方发布的立法文本、规章、指南、年度报告及国家安全决定为基础,梳理该制度的法律框架、程序规则与审查要素,并结合执法数据与代表性案例,分析中国投资者面临的现实风险与应对策略。

(一)核心立法:《投资加拿大法》
《投资加拿大法》(Investment Canada Act,R.S.C. 1985, c. 28 (1st Supp.))是加拿大外国投资审查制度的基石。最近一次实质性修订于2024年9月3日生效。ICA第2条明确阐述了其双重立法目的:在认识到资本和技术增加有利于加拿大的同时,亦认识到保护国家安全的重要性,本法的目的在于“以鼓励投资、经济增长和就业机会的方式,审查非加拿大人在加拿大的重大投资”,并审查“可能损害国家安全”的外国投资。ICA确立了净收益审查(Part IV)与国家安全审查(Part IV.1)双轨并行的制度架构。净收益审查适用于非加拿大人对加拿大企业的直接控制权收购且交易价值超过法定门槛(2025年WTO投资者为20.79亿加元企业价值,国有企业为5.51亿加元资产价值),考量因素包括就业、技术发展、竞争、产业政策兼容性等。国家安全审查(Part IV.1)则适用范围更广、不设价值门槛,并赋予了部长广泛的程序性权力。ICA第38条授权部长发布指南和解释性说明,第38.1条要求部长每年向国会提交年度报告,这些条款为制度的透明度和可预测性提供了法律基础。
(二)配套条例:《投资加拿大条例》
《投资加拿大条例》(Investment Canada Regulations,SOR/85-611)是ICA最重要的配套法规之一。该条例规定了投资通知与审查申请的具体信息要求,包括投资者身份信息、企业治理结构、交易条款、资产估值等。条例第3.1条至第3.5条详细规定了不同类型投资的资产估值方法:对于非WTO投资者和国有企业投资,采用资产价值(Asset Value)计算,基于经审计财务报表的账面价值;对于WTO投资者中的私营部门投资,则采用企业价值(Enterprise Value)计算,即市值加负债减现金。条例第3.3条至第3.5条进一步规定了公开交易实体、非公开交易实体以及资产收购方式下企业价值的具体计算方法。条例还规定了申报文件的签署要求,并附有四个附表,分别列明了不同申报类型所需提供的信息内容。该条例最近一次修订于2020年7月1日,但其核心条款至今仍然有效。
(三)配套条例:《国家安全审查投资条例》
《国家安全审查投资条例》(National Security Review of Investments Regulations,SOR/2009-271)是专门针对ICA Part IV.1的配套法规,于2009年颁布,最近修订于2022年8月2日。该条例的核心内容是规定了国家安全审查的法定程序、时间节点以及干预措施等核心内容。条例第7条列举了有权接收国家安全审查信息的安全与情报机构,包括加拿大安全情报局(Canadian Security Intelligence Service)、皇家骑警(Royal Canadian Mounted Police)、边境服务局(Canada Border Services Agency)、通讯安全局(Communications Security Establishment)、国防部(Department of National Defence)等。条例的附表则规定了第25.1(c)类投资自愿申报所需提供的信息内容。这些时限规定为审查程序的可预期性提供了重要保障。
(四)行政指南与政策声明
根据ICA第38条的授权,创新、科学与经济发展部(Innovation, Science and Economic Development Canada,简称ISED)发布了多项行政指南,这些指南虽不具有法律强制力,但反映了部长的审查实践方向,对投资者具有重要的参考意义。
《国家安全审查指南》(Guidelines on the National Security Review of Investments)是指Part IV.1审查的核心指南文件,于2021年3月24日首次发布,2025年3月5日进行了最新修订。该指南明确强调国有投资者和受国家影响的私人投资者无论投资规模均受加强审查,并鼓励投资者在投资早期与外国投资审查与经济安全局(Foreign Investment Review and Economic Security Branch,简称FIRES)进行磋商。该指南还明确指出,对于已实施的投资,总督会同枢密院(Governor in Council)可下令剥离;投资者应在计划实施前至少45天提交申报,对于需要净收益审查的投资则建议至少提前75天。
此外,加拿大政府还发布了一系列与外国投资审查相关的政策声明。2024年7月4日,创新、科学与经济发展部部长发布了《关于加拿大关键矿产公司净收益审查的部长声明》(Ministerial Statement on Net Benefit Reviews of Canadian Critical Minerals Companies),明确对于从事重大关键矿产经营的加拿大矿业公司,未来的净收益审查“仅在最极端的例外情况下”方可认定为具有净收益。该声明指出,加拿大正处于地缘政治竞争的世界,关键矿产处于先进工业和国防政策的核心,政府必须在保护加拿大战略利益与支持资源开发之间取得平衡。上述政策声明虽非立法文件,但对净收益审查实践具有实质性指导作用,并与此后国家安全审查中关键矿产领域的执法行动形成呼应。

(一)审查程序
国家安全审查的程序规定于ICA Part IV.1及《国家安全审查投资条例》。审查自投资“首次引起部长注意之日”开始,触发方式包括投资者提交强制申报(Part III通知或Part IV审查申请)、投资者提交自愿申报(对于第25.1(c)类投资)或政府自行获悉。部长可依据ICA第25.12条要求投资方或交易对方在指定期限内提供任何必要信息。
若部长有合理理由相信投资可能损害国家安全,应在法定期限内发出通知,告知投资者可能作出进一步审查命令。法定期限依投资类型而异:对于第11条申报的投资,自申报被认定为完整之日起45天内;对于第14条审查申请,自申请被认定为完整之日起45天内;对于第25.1(c)类投资(自愿申报或未申报),自政府获悉之日起,至收到完整信息后45天或投资实施后5年两者中较早者。若经与公共安全部长磋商后仍认为投资可能损害国家安全,部长须作出进一步审查令,并通知投资者。在进一步审查期间,部长可依据ICA第25.3(1.1)条施加临时条件。
此后,部长须在法定期限(通常为作出审查令后45天)内采取以下三种措施之一:第一,认为投资不会损害国家安全并通知结案;第二,因投资者提交的书面承诺(经公共安全部长同意)而认定投资不会损害国家安全并通知结案;第三,将投资提交总督会同枢密院裁决。总督会同枢密院可依据ICA第25.4(1)条采取的措施包括命令投资者不得实施投资、在施加条件的前提下授权投资、或要求投资者剥离加拿大企业或其投资。总督会同枢密院的决定及部长的决定依据ICA第25.6条是终局性的,除根据《联邦法院法》(Federal Courts Act)进行司法审查外,不受上诉或法院复审。
(二)实质审查要素
2025年3月5日最新修订的《国家安全审查指南》列出了非穷尽性的国家安全审查要素。这些要素为部长和总督会同枢密院在作出国家安全决定时提供参考框架,每一要素均独立于其他要素,且投资的任何一项特征即可能触发深入审查。
对国防能力和利益的影响。 审查将评估投资对加拿大国防能力及国防利益的影响,包括但不限于对国防工业基础和国防设施的影响。这一要素主要针对涉及国防供应链、军事装备研发或生产、以及位于军事设施附近的投资。
敏感技术或技术诀窍的转移风险。 审查将评估投资是否可能导致敏感技术或技术诀窍向境外转移,包括考虑投资是否提供了获取与敏感技术研究、设计或制造相关的非公开信息的渠道。为便于投资者判断,加拿大政府发布了《敏感技术清单》,涵盖十一个广泛的技术领域。
参与《国防生产法》所列活动。 审查将评估投资是否涉及《国防生产法》(Defence Production Act)第35条所列货物或技术的研发、制造或销售。该条款与加拿大国防采购和军工生产密切相关。
对关键商品和服务供应的影响。 审查将评估投资对向加拿大人供应的关键商品和服务的影响,以及对向加拿大政府供应的商品和服务的影响。这一要素涵盖了从能源、食品到政府合同等多个领域。
对关键矿产及关键矿物供应链的影响。 审查将评估投资对关键矿产及关键矿物供应链的潜在影响。加拿大政府发布的《关键矿产清单》为这一评估提供了参考。
对关键基础设施安全的影响。 审查将评估投资对加拿大关键基础设施安全的影响。关键基础设施指对加拿大人的健康、安全、安保或经济福祉以及政府有效运作至关重要的流程、系统、设施、技术、网络、资产和服务。
对经济安全的影响(2025年新增)。 审查将评估投资是否可能通过加强加拿大企业与外国经济体(或其任何部门)的融合而削弱加拿大的经济安全。在适用这一要素时,政府将考虑加拿大企业的规模、其在创新生态系统中的地位以及对加拿大供应链的影响。这是2025年修订中最显著的新增内容,标志着国家安全审查从传统的军事安全向经济安全领域的实质性扩展。
外国监控或间谍活动的风险。 审查将评估投资是否可能便利外国监控或间谍活动。这一要素特别关注与中国、俄罗斯等国政府关联的投资者在通信、技术等领域的投资。
对情报或执法行动的妨碍。 审查将评估投资是否可能妨碍当前或未来的情报或执法行动。这一要素适用于投资可能使执法或情报机构的工作复杂化或受阻的情形。
对加拿大国际利益的影响。 审查将评估投资对加拿大国际利益的影响,包括对外关系。这一要素使政府能够在更广泛的外交政策背景下考量投资。
涉及非法行为者的风险。 审查将评估投资是否可能涉及或便利非法行为者的活动,如恐怖分子、恐怖组织、有组织犯罪或腐败外国官员。经C-34修订,投资者此前因腐败罪行被定罪本身即构成合理理由相信投资可能损害国家安全。
敏感个人数据的访问风险。 审查将评估投资是否可能使敏感个人数据被获取并用于损害加拿大国家安全,包括健康或基因信息、生物识别信息、财务信息、通讯信息、地理位置信息以及政府官员(包括军方或情报界成员)的个人数据。
该指南特别强调,上述清单并非穷尽性列举,不具有上述任何特征的投资仍可能因其他原因构成国家安全损害。同时,所有由国有投资者或经评估为与外国政府密切关联或受其指示的私人投资者的外国投资,无论价值大小,均将受到加强审查。
(一)总体执行情况
根据2024-2025年度报告,该年度共处理1,138宗外国投资申报,为历史第三高。其中,国家安全审查延长案件(即发出第25.2(1)条通知或作出第25.3(1)条命令)达30宗,为历史第二高,较上一年的26宗增长13.3%。在这30宗延长审查中,1宗导致总督会同枢密院作出最终命令要求清盘加拿大企业,6宗以投资者提供书面承诺方式结案,9宗由投资者主动撤资,14宗经进一步审查后认定无需采取进一步行动。过去五个财年累计有135宗延长审查,其中11宗导致撤资或清盘命令,36宗以承诺结案,33宗投资者主动撤资,56宗无进一步行动。
(二)中资安全审查情况
中国投资者在国家安全审查案件中的占比显著偏高。2024-2025年度,在公开披露的涉及第25.3条命令的14宗投资中,中国投资者的投资占9宗,占比达64%。这些投资涉及的行业覆盖金属矿开采、电力生产、基础化学品制造、医药制造、通讯设备制造、汽车零部件制造、药品及化妆品批发、汽车批发、B2B电子市场、非定期航空运输、信用中介活动、计算机系统设计、科学研究与开发等多个领域。值得注意的是,在2024-2025年度所有申报中,来自中国的投资仅占申报总数的3.9%(44宗),远低于美国的60.4%和欧盟的21.8%。然而在国家安全审查延长案件中,中国投资的占比却超过六成,这表明来自中国的投资被筛选进入国家安全深入审查的概率远高于其他来源国。
(三)代表性案例
1. 2022年关键矿产领域撤资令及后续进展
2022年11月2日,加拿大政府依据国家安全审查结论,下令三家中国投资者从其投资的加拿大关键矿产公司撤资:
(1) 中矿(香港)稀有金属资源有限公司(Sinomine (Hong Kong) Rare Metals Resources Co., Limited)撤资在Power Metals Corp.的投资;
(2) 诚泽锂业国际有限公司(Chengze Lithium International Limited)撤资在Lithium Chile Inc.的投资;
(3) 藏格矿业投资(成都)有限公司(Zangge Mining Investment (Chengdu) Co., Ltd.)撤资在Ultra Lithium Inc.的投资。
这三项命令具有重要的法律先例意义。首先,被撤资的Lithium Chile Inc.主要运营资产在智利和阿根廷,仅在卡尔加里设有注册办公室,但加拿大政府仍认定其为“加拿大企业”,表明ICA对“加拿大企业”的界定采取宽泛解释——只要在加拿大有办公场所、雇员或资产,即使其核心资产位于境外,同样受加拿大管辖。其次,这是ICA国家安全审查权首次在关键矿产领域集中运用,标志着加拿大对关键矿产领域外国投资审查态度的实质性转变。
在后续进展方面,中矿(香港)稀有金属资源有限公司按照命令要求,在规定期限内出售了其持有的Power Metals Corp.股票,并终止了与该公司签订的《包销协议》。中矿资源公告称,由于Power Metals Corp.的矿权尚处于初级勘探阶段,该撤资不会对公司业绩产生重大影响。
藏格矿业投资的撤资进展则经历了更为曲折的过程。2025年10月27日,藏格矿业公告称,其子公司藏格矿业投资已收到加拿大创新、科学与经济发展部的通知,完成了对Ultra Lithium Inc.所持2,300万普通股股份及对应1,150万认股权的注销,不再持有该公司股份。该撤资是基于LAGUNA VERDE盐湖锂项目预期经济效益不佳和投资进展不理想等多方面因素考虑,公司主动终止了与超级锂业公司的投资。在财务影响方面,藏格矿业此前已累计计提资产减值损失及公允价值变动损失合计2,005.46万元,本次注销股份确认投资损失120.42万元,公司判断该事件不会对财务状况产生重大不利影响。
诚泽锂业国际有限公司的撤资则引发了后续执法诉讼。2025年2月11日,加拿大政府首次依据ICA第40条向联邦法院申请法庭命令,要求Gator Capital Ltd.剥离其在Lithium Chile Inc.的股份。背景是诚泽锂业在2023年将股份转让给Gator Capital后,政府调查发现Gator的公司注册地址仅为租用的邮箱,其唯一董事陈永康无法被有效联系,且该公司在交易时成立仅约两个月。政府认为该撤资未能满足2022年命令的要求——命令明确禁止诚泽锂业将股份转让给受中国政府影响的实体,但并未设立政府事先批准的买方审查机制。截至2026年5月,该诉讼仍在进行中。值得注意的是,该案标志着加拿大政府首次诉诸法院强制执行ICA国家安全命令,投资者以复杂结构或名义转让方式规避命令将面临重大法律风险。
2. 2025年海康威视关闭令
2025年6月27日,加拿大总督会同枢密院依据ICA第25.4(1)(c)条下令关闭海康威视加拿大公司,要求该公司停止在加拿大的全部运营。海康威视是全球领先的视频监控产品供应商,与中国政府存在一定的关联背景,因人权问题被美国政府列入实体清单。该命令要求海康威视加拿大公司停止所有业务活动,关闭其位于多伦多、蒙特利尔和温哥华的办公室及客户体验中心,以及位于温哥华的配送仓库。同时,加拿大政府立即禁止所有政府机构采购该公司产品,并要求对现有安装设备进行系统性审查,必要时予以拆除。
工业部长乔利(Mélanie Joly)在宣布此项措施时表示:“我们的首要任务是保护加拿大人民和关键基础设施。”她同时指出,经审慎审查后,政府得出结论认为海康威视在加拿大的持续存在对国家安全构成威胁。海康威视加拿大公司强烈反驳了这一指控,称其为“基于政治动机的决定”,缺乏可验证的安全依据。公司强调其产品符合国际安全标准,不会对用户构成威胁,并表示自进入加拿大市场以来始终遵守所有适用法律法规。海康威视随后向加拿大联邦法院申请对政府决定进行司法审查,并要求在审查期间暂缓执行关闭令。2025年7月8日,法院批准了临时暂缓执行,允许海康威视加拿大公司在司法审查期间恢复正常运营。根据海康威视向投资者披露的信息,加拿大市场占其年收入的比例不到0.3%,该关闭令对公司整体财务状况影响有限。截至2026年5月,该案的司法审查仍在进行中。
3. TikTok加拿大案(2024-2026)
2024年11月6日,加拿大政府依据国家安全审查结论,下令解散TikTok Technology Canada Inc.。工业部长在声明中指出,该决定基于国家安全和情报机构在审查过程中收集的信息和证据,旨在应对与字节跳动在加拿大通过设立子公司进行运营相关的特定国家安全风险。政府同时强调,该决定不阻止加拿大民众访问TikTok应用程序,使用社交媒体平台是个人选择。该决定与2024年3月发布的《互动数字媒体行业外国投资审查政策声明》相呼应,体现了政府对互动数字媒体行业外资审查的强化态度。
该案在后续审查中出现重大转折。2026年1月21日,加拿大联邦法院依据TikTok Canada与政府双方的同意,撤销了部长的解散命令。此后,部长依据法院的指令对TikTok Canada进行了新一轮国家安全评估。2026年3月9日,完成进一步国家安全审查后,部长宣布TikTok Canada获准继续在加拿大运营,但须遵守新的具有法律约束力的书面承诺。这些承诺涵盖以下三个主要方面:
其一,用户数据保护。 TikTok承诺采用新的安全网关及增强隐私技术,以控制对加拿大用户资料的存取,降低未经授权或禁止登入的风险。具体而言,TikTok将采用安全网关和隐私增强技术来管理对加拿大用户数据的访问。
其二,未成年人保护。 TikTok承诺增强对TikTok应用程序上未成年人的保护措施。
其三,独立监督与文化产业投资。 TikTok承诺任命一名独立的第三方监督员,以持续审核和验证数据存取控制的合规性,这一做法与TikTok在欧盟采取的方案类似。
(一)安全审查趋势
从制度演变和执法实践来看,加拿大外国投资国家安全审查呈现若干显著趋势:
(1) 审查范围不断扩大,从国防领域扩展至关键矿产、敏感技术、个人数据、关键基础设施,2025年进一步纳入“经济安全”维度,资产收购(包括知识产权)也被明确纳入审查范围。
(2) 审查门槛实质化,对国有企业及受国家影响的投资者无论投资规模一律适用加强审查,关键矿产领域的净收益审查已被部长声明设定为“仅在最极端的例外情况下”方可批准。
(3) 程序权力增强,C-34修订赋予部长延长审查期限、施加临时条件、接受承诺结案等多种工具。
(4) 执法积极化,Gator案标志着加拿大政府首次诉诸法院强制执行国家安全命令,撤资和关闭令的高调发布显示执法透明度提升。
这一趋势并非加拿大独有。近年来,美国通过《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018,简称FIRRMA)扩大了美国外国投资委员会(Committee on Foreign Investment in the United States,简称CFIUS)的管辖权,强化了对关键技术、关键基础设施和敏感个人数据领域外国投资的审查,尤其加强了对来自特定国家投资的监管。欧盟于2019年生效的《外国直接投资审查条例》(EU Foreign Direct Investment Screening Regulation,Regulation (EU) 2019/452)建立了成员国层面的合作机制,要求各成员国建立审查制度并共享信息,重点关注国有企业和受国家影响投资者的投资。英国在其脱欧后也于2021年全面推行《国家安全与投资法》(National Security and Investment Act 2021),建立了强制申报制度,对17个敏感行业实施强制性审查。澳大利亚则于2020年全面改革其外国投资审查制度,引入了国家安全测试,并将财政部长的审查权力扩展至所有外国政府关联主体的投资,无论价值大小。这些西方国家的共同趋向表明,以国家安全为由加强对外国投资的审查已成为全球性的监管趋势,其共同特征是审查范围扩大、审查权力强化、对国有企业及受国家影响的投资者施加更为严格的审查标准。
(二)对中国投资者的应对建议
针对上述制度环境,中国投资者在规划对加拿大投资时,应采取以下应对策略。
第一,提前进行风险识别与预申报磋商。 在投资方案形成早期,应主动与创新、科学与经济发展部下属的外国投资审查与经济安全局进行预申报磋商。这种磋商有助于投资者了解政府可能关注的敏感点,识别可能触发国家安全审查的因素,并为信息准备争取时间。预申报磋商并非法定要求,但实践中被证明可以有效减少审查过程中的不确定性。
第二,对敏感领域进行专项风险评估。 涉及关键矿产、敏感技术、个人数据、关键基础设施或国防相关供应链的投资,应进行专项风险评估。在这些领域,即使投资价值较小,也可能触发全面审查。投资者应评估自身是否可能被认定为“受国家影响”的实体,因为指南明确将此类投资者纳入加强审查范围。
第三,完善公司治理的透明化准备。 应主动准备并提交详尽的公司治理信息,包括董事会构成及其独立性、决策流程、政府持股或影响关系、独立审计安排、股东公平待遇机制等。这些信息有助于向审查机关证明商业运营的独立性和透明性,回应政府对“国家影响”的关切。对于国有企业,还应准备说明如何遵守自由市场原则和加拿大公司治理标准。
第四,审慎考虑自愿申报策略。 对于第25.1(c)类投资(收购部分资产或设立非企业实体等),法律虽未要求强制申报,但政府可在实施后五年内随时启动审查。自愿申报可以锁定审查时点,使投资者在较短的时间内获得明确的法律确定性,避免长期的不确定性风险。然而,自愿申报也可能提前引发审查,投资者需在商业确定性与审查风险之间作出权衡。
第五,在交易文件中预留充足的审查缓冲期。 在交易协议中,应为ICA审查预留充分时间。对于可能涉及国家安全审查的交易,建议至少预留75天以上的审查窗口。同时,应考虑设置因审查未通过而解除交易的条款,以及因承诺条件导致交易成本增加的调整机制。
第六,提前准备承诺条款方案。 C-34修订后,以承诺结案将成为重要结案方式。TikTok案表明,即使在政府已作出解散命令后,投资者仍有可能通过提供承诺扭转结果。投资者应提前准备可能被要求的承诺条款,如独立董事任命、数据安全措施、供应链透明度、知识产权保护、本地化运营要求等,并评估其商业可行性。承诺一经作出便具有法律约束力,违反承诺可能导致法院强制执行,包括每日罚款最高25,000加元。
第七,持续关注法规进展与政策动态。 加拿大政府正在分阶段实施C-34修订,未来还将出台敏感行业预实施申报规定、资产收购的具体适用范围指南等配套法规。投资者应持续关注《加拿大公报》及相关政府网站的更新,及时调整合规策略。同时,应关注年度报告中披露的审查趋势数据,以及国家安全决定页面发布的执法公告,这些公开信息为风险评估提供了重要的参考依据。
参考资料:
1.Investment Canada Act (R.S.C. 1985, c. 28 (1st Supp.)), consolidated to March 17, 2026
2.All Guidelines - Investment Canada Act
3.Guidelines on the National Security Review of Investments (Revised on March 5, 2025)
4.Annual Report 2024–2025 - Investment Canada Act
5.National Security Review of Investments Regulations (SOR/2009-271), consolidated to March 17, 2026
6.Investment Canada Regulations (SOR/85-611), consolidated to March 17, 2026
7.Ministerial Statement on Net Benefit Reviews of Canadian Critical Minerals Companies (July 4, 2024)
8.Policy Statement on Foreign Investment Review in the Interactive Digital Media Sector (March 2024)
9.National Security Decisions - Investment Canada Act
10.Canada - Tightens the FDI screening regime, Investment Policy Monitor, UNCTAD (September 3, 2024)
调配全所资源、长期陪伴客户的一站式法律服务