摘要

 

2025年7月25日，英国高等法院就FTDI Holding Limited诉兰卡斯特公爵领地大臣一案作出判决（[2025] EWHC 1922 (Admin)），这是英国《2021年国家安全与投资法》（National Security and Investment Act 2021, 简称“NSIA”）实施以来最具影响力的司法案件之一。本案涉及中国背景基金通过英国控股公司收购英国半导体企业FTDI后，被政府强制剥离全部股权的合法性争议。法院在判决中对“触发事件”的知晓时点认定、程序公平与国家安全利益的平衡、强制剥离措施的比例原则审查以及法定理由义务的效力等关键问题作出了重要阐释。尽管法院认定政府在最终命令（Final Order）中未充分说明理由构成违法，但拒绝因此撤销命令，并驳回了申请人的其他全部请求。本文在梳理案件事实与裁判逻辑的基础上，重点分析核心争议焦点的双方主张与法院裁判理由，并反思该案对英国国家安全审查制度的法律意义及对中国投资者的启示。

 

 

一、案件基本事实与诉讼进程

 

（一）并购情况

 

FTDI是一家成立于1992年的英国注册半导体企业，专注于USB连接技术，采用无晶圆厂模式运营，在全球范围内拥有广泛客户群体。2021年12月7日，FTDI Holding Limited（“FTDIHL”）通过收购获得了FTDI 80.2%的股权，从而持有FTDI超过75%的股份。该收购构成《2021年国家安全与投资法》（NSIA）第5条和第8条项下的“触发事件”（trigger event），即一人获得对“合格实体”的控制权。FTDIHL是一家英国注册的特殊目的控股公司，其上层通过香港及中国境内的特殊目的实体，由五家名称以“东莞建广”开头的中国基金实际控制，该等基金的普通合伙人为中国国资背景的私募股权公司——北京建广资产管理有限公司（JAC Capital）。

 

（二）调查情况

 

尽管收购发生于2021年12月，但英国政府内部对该交易的关注始于2022年7月。最初，英国数字、文化、媒体和体育部（DCMS）的经济安全部门注意到中国公司“电连技术”（ECT）可能收购FTDI。投资安全局（ISU）于2022年8月启动了市场监控案件，并多次向FTDI发出信息通知。在调查过程中，ISU官员曾查阅公司注册处资料，发现FTDIHL已于2021年12月成为FTDI的“具有重大控制权的人”，持股超过75%。然而，当时官员的关注焦点始终是ECT交易，并未意识到FTDIHL的收购本身可能构成NSIA项下需要审查的触发事件。2022年11月，FTDI回复称ECT交易已告失败。ISU随后关闭了该市场监控案件。

 

2023年5月23日，ISU局长Jacqui Ward首次明确意识到FTDIHL收购FTDI本身是一起独立的触发事件。此后，ISU重启调查，于2023年7月至9月间多次发出信息通知，并于2023年11月20日向时任兰卡斯特公爵领地大臣（Chancellor of the Duchy of Lancaster，简称CDL）提交部长简报，建议主动审查（Call-in）该交易。2023年11月22日，CDL依据NSIA第1条发出调查令（Call-in Notice）。2024年8月30日，ISU发出第二次征求意见函，明确指出国家安全风险涉及：（i）英国开发的半导体技术和知识产权转移至中国；（ii）FTDI的所有权及JAC Capital的控制可能被用于破坏使用FTDI产品的关键国家基础设施（CNI）。2024年11月5日，CDL签署最终命令，要求FTDIHL剥离其在FTDI的全部80.2%股权。

 

（三）诉讼进程

 

2024年12月3日，FTDIHL向高等法院提起司法复审申请，同时申请临时救济，但被法院驳回。法院指令进行合并审理（“rolled-up”，即同时审理许可申请与实体问题）。2025年1月，法院根据《2013年司法与安全法》批准了封闭材料程序（Closed Material Procedure，简称CMP）。这是英国在涉及国家安全、情报来源等高度敏感信息的司法程序中采用的一种特殊证据处理机制。其核心特征是：允许法院在当事人及其律师缺席的情况下，单方面审查政府提交的“封闭材料”，并任命“特别代理人”（Special Advocate）代表当事人利益参与封闭程序。

 

2025年5月6日至9日举行了多次公开及封闭听证。其中封闭听证是指当事人及其私人律师不得参加、只有法官、法院任命的特别代理人（Special Advocates）以及政府代表（通常不包括政府普通律师）参与的庭审环节。

 

2025年7月25日，法院作出判决，驳回除理由不充分之外的全部挑战，但认定理由缺陷不导致命令无效。

 

 

二、本案核心争议焦点与法院裁判

 

本案共涉及六个挑战理由（Grounds 1A、1B、2、3、4、5），以下选取最具法律意义的四项核心争议焦点进行评述。

 

争议焦点一：调查令是否超出6个月法定期限（Ground 1B）

 

1.原告（FTDIHL）主张

 

• 根据NSIA第2(4)(b)(i)条，调查令必须在国务大臣“知晓触发事件”后6个月内发出。

• ISU官员（包括Lemonious女士和Irwin先生）在2022年期间已通过查阅公司注册处资料和中文新闻报道，知悉FTDIHL于2021年12月收购了FTDI 80.2%股权。

• 该等官员的知晓应依法归因于国务大臣，故国务大臣最迟于2022年底即已“知晓”触发事件，而调查令于2023年11月22日发出，已远超6个月期限。

• 因此，最终命令系越权作出，应属无效。

 

2.被告（CDL）抗辩

 

• “知晓”的主体应限于实际作出主动审查决定的大臣本人（Sir Oliver Dowden或Rt Hon Pat McFadden），其个人直至2023年11月20日才知晓该触发事件。

• 即便认可官员知晓可归因于大臣，亦应仅限于ISU中具备适当级别和经验的官员，且知晓内容必须包含对该事件可能涉及NSIA风险的认知。

• 2022年期间，ISU官员的调查焦点是ECT交易，并未意识到FTDIHL收购本身构成需受NSIA审查的“触发事件”，故不构成法律意义上的“知晓”。

• 此外，NSIA第2(4)(b)(ii)条还规定了5年的绝对最长期限（自生效日起算），为国务大臣提供了充分的安全保障。

   

3.法院判决

 

法院驳回原告主张，认定2022年期间不存在法律意义上的“知晓”。理由如下：

 

• 知晓主体：法院认为，NSIA第2(4)条的“国务大臣知晓”不应限于大臣本人，而应包括ISU中负责调查的官员。依据NSIA第19条（信息通知权）和第14/18条（强制/自愿申报）的体系解释，国会显然预期大量信息收集工作由ISU官员以国务大臣名义进行，因此ISU官员的知晓可归因于国务大臣（参见判决第77-78段，援引Carltona原则）。但其他政府部门（如DCMS）官员的知识除非传达给ISU，否则不计入（第83段）。

• 知晓内容要求：法院强调，“知晓”不仅要求客观接触事实信息，还要求对该事件可能构成NSIA项下需要审查的“触发事件”具有主观认知或应然注意。若将任何形式的信息接触均视为知晓，将导致大量无关交易触发6个月期限，使国务大臣无法在真正需要时采取行动，这不符合国会立法意图（第86段）。

• 事实认定：Lemonious女士虽曾查阅公司注册处资料看到FTDIHL持股信息，但她当时专注于调查ECT交易，并未意识到FTDIHL的收购本身可能是一项独立的触发事件；Irwin先生同样专注于ECT交易。因此，缺乏必要的“潜在相关性认知”（第87段）。

• 结论：ISU于2023年5月23日首次意识到该触发事件，调查令于2023年11月22日发出，未超出6个月期限。

 

争议焦点二：程序公平与国家安全信息的披露程度（Ground 2）

 

1.原告主张

 

• 依据普通法自然正义原则及《欧洲人权公约》(ECHR)第6条，FTDIHL有权在最终命令作出前获得足够信息以提供有效指示（援引SSHD v AF (No. 3) [2020] 2 AC 269案标准（简称“AF (No. 3)标准”））。

• 政府第二次征求意见函仅模糊指出风险涉及“关键国家基础设施”，但未说明：哪些具体CNI部门、何种干扰机制、为何FTDIHL提出的替代措施（如技术保护方案）不足。

• 这种信息缺失使FTDIHL无法作出有意义的陈述，构成程序不公平。

 

2.被告抗辩

 

• 国家安全案件中，程序公平标准必须适应保密需要。《2013年司法与安全法》已授权封闭材料程序，法院亦任命了特别代理人，可审查全部机密信息。

• 即便适用AF (No. 3)标准，第二次征求意见函提供的“实质内容”已足够——明确指出CNI风险及JAC Capital控制问题，FTDIHL也确实据此提交了详细回应（包括称FTDI产品不用于CNI、无法被操纵等）。

• 2025年2月28日，Chamberlain法官在封闭听证中已裁定，就AF (No. 3)标准而言，无需向FTDIHL进一步披露更多细节。

 

3.法院判决

 

法院驳回原告主张，认定程序已满足公平要求。理由如下：

 

• 国家安全适应性调整：涉及国家安全的决策，程序公平标准必须作适应性调整。本案中，法院已批准封闭材料程序，特别代理人在封闭庭审中审查了全部敏感信息并代表FTDIHL利益（第122段）。

• AF (No. 3)标准的适用性不改变结果：即使假设该标准适用，第二次征求意见函提供的信息已“足以使FTDIHL能够给出有效指示”（第126段，引用AF (No. 3)第59段）。事实上，FTDIHL在回应中明确提出了四点抗辩：FTDI在英国客户很少、不控制产品最终去向、售出后无法操纵产品、市场上有可替代产品。这说明其已获得了必要信息（第126段）。

• 实际不公平的举证责任：援引Doody案（[1994] 1 AC 531, 560-561），申请人需证明程序“实际不公平”，而非仅指出存在更优程序。FTDIHL未能证明这一点（第127段）。

•  Chamberlain法官裁定的参考价值：尽管该裁定不直接拘束本次审理，但其结论（即无需进一步披露）与本院审查封闭材料后的判断一致（第125段）。

 

争议焦点三：强制剥离是否违反比例原则及A1P1（Ground 4）

 

1.原告主张

 

• 最终命令强制剥离全部股权，构成对《欧洲人权公约》第一议定书第1条（A1P1）项下财产权的“剥夺”（deprivation），而非单纯的使用“控制”（control）。

• 该剥夺不具有比例性：FTDI产品在CNI中使用极其有限，且存在大量可替代产品；FTDIHL提出的替代措施（如设立技术防火墙、限制技术转移、任命独立监督受托人等）足以降低风险。

• 收购发生于2021年12月，在NSIA生效（2022年1月4日）之前，强制剥离具有不利溯及效力，加重了申请人负担。

• FTDIHL将因强制出售遭受重大经济损失。

 

2.被告抗辩

 

• 强制剥离属于控制使用（而非剥夺），因为FTDIHL仍可通过公平市场出售获得对价，未完全丧失财产价值。但即便视为剥夺，比例原则的实质分析相同。

• 国家安全是极其重要的公共利益。政府评估认为，只有完全切断FTDIHL与FTDI的控制关系，才能最有效消除JAC Capital利用FTDI产品干扰CNI的风险。

• FTDIHL提出的替代措施无法达到同等保护水平，因为任何持续性监管均存在被规避的可能性。

• 法院应给予行政分支的国家安全判断高度尊重（deference），依据NSIA第26(3)(b)条，国务大臣“合理认为”命令“必要且比例”即已足够。

 

3.法院判决

 

法院驳回原告主张，认定最终命令符合比例原则。理由如下：

 

• 剥夺与控制的区分不实质影响分析：援引Axa General Insurance案（[2011] UKSC 46, [108]）及Mott案（[2018] 1 WLR 1022, [32]），法院认为分类本身并非关键，比例原则的实质测试相同（第110段）。

• 采用四步比例原则框架（Bank Mellat标准，Dalston Projects案[2024] 1 WLR 3327, [9]）：

    -目标重要性：国家安全，无疑足够重要（第114段，双方无争议）。

    -理性关联：剥离持股与消除风险之间存在直接、理性的关联（第114段）。

    -较轻措施：法院给予国务大臣的评估“高度尊重”。ISU在 Remedies Assessment 中明确指出，只有剥离能“最有效消除风险”（第116段）。FTDIHL提出的替代措施虽可降低风险，但无法达到同等保护水平。法院自认缺乏国家安全领域的专业判断能力（第115-116段）。

    -利益平衡：FTDIHL的财产损失严重，收购发生在NSIA生效前亦属不利因素，但国家安全风险的严重性（CNI被干扰）压倒一切。最终命令未打破公平平衡（第115段）。

• 司法尊崇的正当性：依据R (Begum)案（[2021] AC 765, [56]）及Rehman案（[2003] 1 AC 153, [49]），国家安全风险评估的宪法责任归属于行政分支，法院应尊重民选官员的民主合法性（第106段）。

 

争议焦点四：最终命令是否履行了说明理由的法定义务（Ground 3）

 

1.原告主张

 

• NSIA第28(4)(d)条明确规定，最终命令（或随附说明材料）必须“说明作出或变更命令的理由”。

• 本案最终命令中仅列出了三段文字：重申触发事件存在、复述两项国家安全风险（技术转移与CNI风险）、陈述国务大臣认为必要且比例。这些仅为“结论的重复”，而非“理由”。

• 即使依据第28(5)条可基于国家安全理由删除副本中的部分内容，但这不意味着原始命令本身可以不载明理由。而本案中，原始命令与发给FTDIHL的副本内容完全相同，无任何额外理由。

• 理由不充分导致申请人无法理解决定依据，也无法有效行使司法复审权利。

 

2.被告抗辩

 

• 最终命令中列出的内容已构成法定意义上的“理由”，尤其考虑到国家安全敏感性，无法进一步细化。

• 国务大臣在作出决定时，已详细审阅了部长简报及其全部附件（包括风险评估、外交评估、经济评估、救济评估、各方意见摘要等）。这些内部材料充分阐明了理由。

• 依据NSIA第28(5)条，基于国家安全利益，可以排除披露具体理由。本案中，进一步说明理由将损害国家安全。

 

3.法院判决

 

法院认定：最终命令确实未履行第28(4)(d)条规定的说明理由义务，但该违法不导致命令无效。理由如下：

 

• 认定违法：最终命令第2-4段的陈述“ largely formulaic, uninformative and by no means comprehensive”（基本上是公式化的、不具信息性的、远非全面的），不构成法律意义上的“理由”（第133段）。

• 国务大臣实际有理由：法院注意到，2024年11月5日的电子邮件及部长简报等内部材料表明，国务大臣在决策时确实有充分理由，且已审阅了全面的评估文件（第135段）。

• 违法不影响效力：依据对NSIA第28条的正确解释，国会未将理由说明义务的违反规定为导致命令无效的事由。因此，尽管存在违法，命令仍然有效（第136段）。

• 救济方式：法院未就理由缺陷授予任何实质性救济，实质上认可了该违法仅为技术性瑕疵。

 

 

三、本案的法律意义与制度反思

 

（一）对NSIA时间规则的澄清与潜在问题

 

本案首次系统阐释了NSIA第2条“知晓”条款的构成要件，确立了“功能性知晓”标准：既需要客观事实接触，又需要主观上意识到该事件可能受NSIA审查。这一标准为政府争取了充分的调查时间，但也引发了两个值得关注的问题。

 

其一，主观认知要件的模糊性。法院将“是否意识到潜在相关性”作为判断知晓的关键，但该标准高度依赖官员的自我陈述。若官员声称“我当时没有意识到”，法院难以有效验证，这可能导致政府通过信息管理策略变相延长6个月期限。

 

其二，ISU内部信息流动的责任边界。法院认定其他部门官员的知识不计入，除非传达给ISU。这可能导致ISU有动机保持信息孤岛状态，以避免触发期限。未来需要更明确的内部报告义务规则，以防止制度漏洞。

 

（二）国家安全与程序公平的平衡机制

 

本案确认了封闭材料程序在国家安全司法审查中的常态化地位。特别代理人制度在一定程度上缓解了信息不对称问题，但其局限性同样明显：特别代理人无法与申请人沟通，无法获取申请人独有的反驳证据，其辩护效果高度依赖于法院的主动审查。本案中，法院虽声称已审查封闭材料并认同政府立场，但公开判决中无法验证该审查的深度与公正性。这引发了一个更深层的宪法问题：在国家安全名义下，司法审查的程序保障可能被实质架空，而公众对此缺乏有效的监督机制。

 

（三）比例原则审查中的司法尊崇边界

 

法院在本案中明确表示对行政分支的国家安全判断给予“高度尊重”，并援引了Begum案和Rehman案。然而，值得反思的是，这种尊崇是否有其合理边界？尤其是在本案中，收购发生于NSIA生效之前，FTDIHL在交易时无法预见将被强制剥离；FTDI产品在CNI中的实际使用范围极其有限，且市场上存在可替代产品；FTDIHL提出了详细的替代措施方案，却未被认真评估。法院几乎完全接受政府的风险评估，未对证据链进行独立审查，实质上将比例原则的第三、四步审查让渡给了行政分支。这引发了一个疑问：司法审查是否正在从“审查行政决定”退化为“背书行政决定”？

 

（四）法定理由义务的虚化与救济缺失

 

本案最令人遗憾的部分在于法院对理由义务违法的处理。NSIA第28(4)(d)条以强制性语言（“must”）规定了说明理由的义务，但法院以“国会未明确规定无效后果”为由，拒绝撤销命令或提供其他救济。这一裁判逻辑存在明显缺陷：如果法定义务不附随任何有效救济，则该义务将沦为纯粹的“宣示性条款”，无法对行政权力形成实质约束。法院本可采取更温和但仍具实效的救济方式，例如宣告性救济（declaration）确认违法，或责令政府在删除涉密内容后补充说明可披露的理由。完全不予救济，不仅削弱了法治原则，也损害了当事人寻求司法复审的实效性。

 

 

四、对中国投资者的启示

 

（一）交易前应进行全面的国家安全风险评估

 

FTDIHL收购发生于NSIA生效之前，但仍被追溯审查。这警示中国投资者：英国NSIA可追溯至2020年11月12日之后完成的交易，且无最低持股门槛（超过25%、50%、75%均触发）。在涉及半导体、人工智能、量子技术、先进材料、关键基础设施等敏感领域的投资中，应主动评估是否构成“合格实体”或“合格资产”，并在必要时考虑自愿申报，以获得法律确定性。

 

（二）中国背景可能成为风险触发点

 

法院并未因FTDIHL的中国基金背景而直接认定风险存在，但政府的安全评估高度聚焦于“中国国家支持资本对关键技术的控制”。这表明，中国国有或国有背景投资者在英国敏感行业投资时，可能面临更严格的审查预期。投资者应提前规划公司治理结构，考虑设立技术保护机制（如知识产权隔离、技术出口管控合规体系、本地独立董事任命等），并在申报或回应中主动提出具有操作性的缓解措施。

 

（三）程序性权利在国家安全案件中的实际限制

 

本案表明，在国家安全审查中，投资者的程序性权利（如获知具体风险、质疑证据、获取完整理由）将受到显著限制。封闭材料程序使申请人无法接触关键信息，特别代理人虽有所协助，但无法替代本人辩护。因此，投资者应在程序早期即积极与ISU沟通，主动提交尽可能详尽的陈述和证据，而非被动等待政府披露。同时，应保留完整的沟通记录，以备后续司法复审。

 

（四）替代措施很难替代强制剥离

 

FTDIHL提出了详细的自愿承诺方案，但政府仍坚持剥离。法院认可了政府的判断，认为剥离是“最有效消除风险”的方式。这表明，在涉及关键技术或CNI的交易中，英国政府倾向于采取结构性救济（剥离）而非行为性救济（持续承诺）。投资者不应过度依赖承诺措施作为防御策略，而应在交易结构设计阶段即考虑国家安全风险，必要时可考虑设立独立的英国子公司、限制敏感技术访问权限、引入英国本地合作伙伴等结构性安排。

 

（五）司法复审仍是值得尝试的救济途径，但需管理预期

 

尽管FTDIHL最终未能撤销剥离命令，但其在理由义务方面获得了违法的认定，且法院对时间规则、程序公平等问题进行了深入审查。这表明司法复审仍具有制度价值。但投资者应合理管理预期：法院在国家安全实质问题上高度遵从行政判断，挑战成功概率有限。更现实的策略是将司法复审作为施压工具，促使政府提供更多程序性信息，或为后续谈判争取时间。