摘要
2025年3月，尼日尔军政府以“薪资不平等”“未遵守本地含量义务”为由，驱逐中石油三名中国籍高管、查封炼油厂账户、吊销中资酒店营业执照，并单方面要求将原油分成比例从15%提高至30%。这一系列行动表面上是东道国行使监管权的国内执法行为，实质上构成了国际投资法上典型的间接征收。但是，中国与尼日尔之间并不存在有效的双边投资保护协定（BIT），中国投资者无法援引BIT提起国际投资仲裁。在缺乏BIT这一通常被视为海外投资保护“标准武器”的背景下，该争端历经一年多的激烈博弈，最终于2026年5月18日以双方签署一揽子石油合作协议的方式实现和解。本文以该案为样本，系统梳理争端起源、升级与和解的全过程，深入分析其中涉及的合同违约、尼日尔国内投资法保护及其局限性、国际习惯法层面的间接征收等核心法律问题，重点剖析在缺乏BIT的不利条件下和解得以促成的深层原因与机制创新，并就中国企业海外投资的风险防控与争议解决提出建设性建议。本文认为，在资源民族主义浪潮席卷全球而BIT保护空白的背景下，海外投资争议的解决不能依赖单一的条约仲裁路径，而应构建“法律手段为盾、商业谈判为矛、技术优势为基、国家力量为支撑”的多层次争议解决体系，在坚守法律底线的前提下灵活运用和解机制，实现投资权益的最大化保护。
关键词： 资源民族主义；间接征收；双边投资协定（BIT）；和解；海外投资保护
（一）合作基础与投资架构
中国石油天然气集团有限公司自2003年进入尼日尔市场，历经二十余年深耕，累计投资数十亿美元，建成了集阿加德姆油田（Agadem）开采、津德尔炼油厂（SORAZ）加工及尼日尔-贝宁原油外输管道(West African Oil Pipeline (Niger & Benin) / WAPCO)运输于一体的完整油气产业链。2008年，中石油与尼日尔政府签署阿加德姆区块产品分成协议及炼厂合资协议备忘录，约定的原油分成比例相应为85:15。这一合作使尼日尔从石油进口国转变为出口国，石油产业贡献其GDP的10%、税收的八分之一，并解决了国内90%的成品油需求。
2019年，合作进入新阶段。中石油启动尼日尔-贝宁原油外输管道建设，该管道全长近2000公里，总投资约40亿美元，设计日输送量9万桶，直通贝宁塞梅港。至2024年首船原油出海，尼日尔90%的石油出口依赖这条管道。
（二）军事政变与财政危机
2023年7月，尼日尔发生军事政变，总统巴祖姆被扣押，军政府上台执政。军政府上台后推行激进的资源民族主义政策，先后驱逐法国和美国驻军，并于2024年6月吊销法国欧安诺公司在伊穆拉伦巨型铀矿的开采许可，最终将其资产国有化。
军政府上台后迅速陷入严重的财政危机，其直接原因可从内外两个方面加以分析。从外部因素看，政变后西非国家经济共同体和西非经济货币联盟立即宣布对尼日尔实施全面制裁，包括关闭成员国与尼日尔之间的空中和陆地边界、暂停商业和金融活动、冻结尼日尔政府和国有企业在西共体央行及相关商业银行的资产。与此同时，欧盟和法国切断了对尼日尔的财政支持，美国也采取了类似措施。从内部因素看，尼日尔原本就属于最不发达国家之列，长期依赖外部援助，每年接受近20亿美元的官方发展援助，财政基础极为薄弱。制裁导致税收锐减，公务员工资发放都难以为继。
正是在这一财政困境下，2024年3月，尼日尔军政府与中石油签署协议，获得4亿美元原油出口预付款贷款，约定以原油收入偿还，年利率7%。这笔资金对军政府而言是维持财政运转的关键支持。中石油以预支尼日尔收益份额的形式放款，同时锁定了尼日尔未来一年的原油商业化权利。
（三）矛盾升级与争端爆发
2025年3月，还款期限届满，军政府无力偿还债务。然而，军政府并未选择正常延期谈判路径，转而采取一系列强硬措施。3月13日，军政府以“薪资不平等”“未实现本地化采购”“歧视性经营”等为由，要求中石油、津德尔炼油厂及西非管道公司的三名中国籍高管在48小时内离境，同时查封津德尔炼油厂全部银行账户，吊销中资阳光国际酒店营业执照。此外，军政府还要求追缴1.3亿美元所谓“历史税费”，并单方面要求将原油分成比例从15%提高至30%。2025年5月，事态进一步恶化，尼日尔石油部长致函中石油，要求终止所有在石油行业工作累计超过四年（4年）的外籍人员的劳动合同。
军政府上述行动的直接法律依据，是其于2024年8月颁布的《第2024-34号本地含量法令》，该法令要求外资企业在石油、矿业等关键领域优先雇佣本地劳动力、使用本地商品服务，并实现技术转让。然而，该法令是在中石油已投入数十亿美元并完成项目建设之后才颁布的，其追溯适用于既有投资项目的合法性存在严重疑问。
（四）博弈过程与最终和解
中方技术团队撤离后，尼日尔石油产业迅速陷入瘫痪。2025年6月，尼日尔外长专程前往中国长沙出席中非合作论坛相关会议，会见中国外交部长，释放出修复关系的明确信号，双方在中国开始进行谈判。此后，军政府专门设立了由外交部长主持的石油谈判委员会，成员涵盖司法部长、总统幕僚长、政府秘书长。经过近一年的拉锯式谈判，2026年5月18日，中石油与尼日尔政府在首都尼亚美总理府正式签署一揽子石油合作协议，标志着这场持续一年多的争端以和解方式画上句号。
根据公开披露信息，和解协议的核心内容包括：尼日尔获得西非石油管道公司（WAPCO）45%的股权，实现从零持股到控股参与的重大转变；管道运输运费从每桶27美元大幅削减至15美元，尼方每年可节省超过1.06亿美元；中方承诺逐步实现中外员工基本工资同等标准，在WAPCO尼日尔人将占管理岗60%、运营岗80%，在SORAZ炼油厂目标由本地员工负责85%的运营工作。与此同时，中石油全面恢复在尼日尔油田、炼油厂及管道的运营，重新主导项目运营管理。双方还共同启动了丁加深井和阿博洛-约古两个新油田项目，投资总额达10亿美元，预计到2029年将原油日产量从11万桶提升至14.5万桶。
从表面上看，中方在协议中作出了较大让步，但从战略层面审视，中石油保住了在尼日尔的核心资产与长期利益——油田权益、贝宁出海通道及新增产量均得以保留，更重要的是避免了资产被全面国有化的最坏结局。
（一）中国与尼日尔之间不存在BIT
中国已与35个非洲国家签署了BIT，包括尼日利亚、埃及、南非、加纳、肯尼亚、坦桑尼亚等，但尼日尔不在其中。根据报道，尼日尔目前仅与6个国家签订了双边投资保护条约，分别是阿联酋、阿尔及利亚、埃及、突尼斯、德国和瑞士，其中和阿尔及利亚、埃及、突尼斯签订的条约尚未生效，因此只有来自阿联酋、德国和瑞士的投资者才可以利用BIT规定的投资争议解决方式。中国不在上述名单之中，中国投资者无法依据BIT对尼日尔提起国际投资仲裁。中国政府于1998年与尼日尔共签订了《经济贸易合作协定》，但主要规定两国政府间的合作框架，不包含投资保护和投资者-国家争端解决机制条款。而且该合作协定目前已经失效。
在缺乏BIT的情况下，中石油的法律保护主要依赖以下三个层面：一是商业合同中的争议解决条款，二是尼日尔国内法律体系，三是国际习惯法关于外国人财产保护的一般原则。以下法律分析基于这一现实框架展开。
（二）合同层面的违约问题
中石油与尼日尔政府之间通过产品分成协议、炼厂合资协议及4亿美元贷款协议，建立了多层次的合同法律关系。尼日尔军政府在此次事件中的多项行为直接构成合同违约。
第一，贷款协议的违约。 2024年3月签署的4亿美元预付款贷款协议明确约定了以原油收入偿还的还款安排。2025年3月还款期限届满后，军政府未履行还款义务，构成对贷款协议的直接违约。专家对此明确指出，尼日尔的做法本质上反映出政府运转面临着资金短缺的困境，期望以行政手段要挟中石油给予资金支持。
第二，产品分成协议的单方面变更。 军政府以行政命令方式要求将原油分成比例从合同约定的15%提高至30%，实质上是以主权权力单方面修改合同核心条款。
第三，间接干扰合同履行。 驱逐高管、查封账户、吊销营业执照等措施，虽以行政执法的形式呈现，但其实际效果是使中方无法正常履行合同并享有合同权益。正如有分析指出，军政府“不去处理债务，而是把‘债务违约’升格为‘资源主权争议’”，其叙事的“真实功能是：把一个债主追债的私人纠纷，变成一场国家对外资的主权表态”。
（三）尼日尔国内投资法层面的保护及其局限性
在没有BIT可资利用的情况下，外国投资者通常可诉诸东道国国内投资法。然而，尼日尔国内投资法对本案的适用存在重大限制。
尼日尔《投资法典》第2条规定，“尼日尔共和国对参与国家社会、经济发展项目的私人投资给予法律、司法上的双重长期保护”；第7条规定，“除法律规定的公共利益情形外，尼日尔共和国保证不采取针对企业的征收或国有化措施”。该法还规定外国投资者有权向国际投资争端解决中心（ICSID）提起仲裁。
然而，尼日尔《投资法典》第5条明确规定了其排除适用的范围：纯商业活动（产品的购买和销售）；矿产勘探与开采活动；石油勘探与开采活动。这些活动分别受OHADA统一商法、矿业法典、石油法典及其配套法规的管辖。这意味着，中石油在尼日尔的核心投资活动，石油勘探和开采，被排除在《投资法典》的保护范围之外。
更为根本的问题在于，无论国内法如何规定，当东道国政府本身以立法或行政措施成为侵害投资者权益的主体时，东道国国内法天然地无法提供充分有效的救济。尼日尔《投资法典》关于征收的规定无法真正约束军政府通过行政命令剥夺外资权益的行为，国内法院亦难以独立地裁判涉及主权权力的争议。
尼日尔《投资法典》第47条规定，外国投资者可诉诸ICSID仲裁，但前提是“除非尼日尔与投资者所在的国家签订了双边投资促进或保护条约，并规定了相关程序”。由于中国与尼日尔不存在BIT，这一路径对中国投资者同样封闭。而《石油法》（2017年）第143条（2007版第158条）则规定：“因适用本法或其法令而产生的争议，由尼日尔共和国法院管辖。然而，石油合同可以包含一项条款，规定调解程序、技术专家咨询或仲裁，以解决与合同条款解释或适用相关的任何争议。”也就是说，除非协议另有约定，默认尼日尔本地法院管辖。
综合以上分析，尼日尔国内法为中石油提供的保护是有限且不完整的。中石油的法律保护，最终主要依赖产品分成协议等商业合同中的争议解决条款。
（四）国际习惯法层面的间接征收问题
尽管BIT仲裁不适用于本案，但国际投资仲裁实践对间接征收的法理分析仍具有参考价值。Metalclad公司诉墨西哥案是间接征收认定的标志性案例，仲裁庭在该案中确立了“措施效果重于措施形式”的裁判标准。仲裁庭在Tecmed诉墨西哥案等裁决中也反复确认，判断是否构成间接征收，关键在于东道国措施是否对投资者的财产权产生了实质性剥夺效果，以及措施与其所追求的公共目的之间是否符合比例原则。本案中，军政府为了实现“促进本地就业”这一公共政策目标，存在多种可选择的手段（如协商谈判、设立过渡期、提供技术培训等），却选择了对投资者权益侵害最大的方式——驱逐高管、查封资产——在国际投资法理的比例原则检验下难以通过正当规制的审查。
值得注意的是，在国际习惯法框架下，间接征收的法理分析和认定标准与BIT体系并无本质区别，不同之处在于：BIT框架下，投资者可依据条约条款直接向仲裁庭提起条约仲裁；而在缺乏BIT的情况下，投资者无法启动这一程序，只能依赖合同仲裁或外交保护等替代路径。这意味着，即便中石油在法律理论上能够论证军政府的行为构成间接征收，也面临着“有实体权利而无程序救济”的现实困境。
（五）本地含量法令的合法性与争议
本案中的一个关键法律争议点，是军政府能否以《第2024-34号本地含量法令》作为其行为的合法依据。该法令于2024年8月颁布，要求外资企业在石油、矿业等领域优先雇佣本地劳动力，并实现技术转让。
从法律效力角度分析，该法令存在以下问题：第一，时间效力与追溯适用问题。 该法令是在中石油已投入数十亿美元并完成项目建设之后才颁布的，其追溯适用于既存投资项目的合法性存疑。在国际投资法中，法律的溯及既往适用通常被视为对投资者合法预期的严重侵犯。第二，执行手段的比例性问题。 即便认可该法令的实体合法性，其执行手段也必须符合比例原则。军政府以“落实本地化要求”为由直接驱逐高管、查封账户，这种极端措施与“促进本地就业”的公共政策目标之间严重不成比例。第三，以合规之名行征收之实的问题。 综合军政府的行为序列——无力偿还4亿美元贷款的时间节点恰与驱逐行动重合，其援引本地含量法令的真实动机值得质疑，更合理的解释是以合规叙事掩盖债务违约和资源控制的实质目的。
（一）和解达成的深层原因
本案之所以最终以和解方式解决，根本原因在于双方均面临巨大的现实约束，继续对抗的代价远高于妥协的成本。而中国与尼日尔之间不存在BIT、中石油无法提起国际投资仲裁这一客观现实，恰恰印证了和解路径的必要性和务实性——在缺乏条约仲裁这一“法律武器”的背景下，中方必须倚重其他层面的博弈力量。
1. 尼日尔方面：技术依赖与产业瘫痪的现实困境
尼日尔军政府的核心误判在于高估了自身对石油产业的控制能力。中资技术团队撤离后，油田生产陷入停滞，原油出口中断。据报道，军政府原本以为驱逐中方人员后，本国员工已经“掌握了核心技术”可以独立运维，但中企技术团队撤离当天，输油管道控制系统自动锁死，依赖中国北斗定位的油井阀门集体关闭，沙漠里15%的钻机直接报废。津德尔炼油厂产能暴跌70%，全国80%的加油站断油，油价飙升300%，从每升0.6美元飙升至2.4美元。运输业因燃油短缺近乎崩溃，农业灌溉系统也陷入停滞，12万公顷耕地面临干旱威胁，粮食危机风险加剧。
石油工业是高度技术密集型的产业，涉及地质勘探、钻井工程、采油工艺、炼化加工、管道运输等多个专业领域，其运营高度依赖中方技术人员在长期实践中积累的操作经验、对复杂地质条件的专业判断，以及对全产业链的系统性维护能力。尼日尔本土人员短期内根本不可能独立掌握这些跨学科、跨环节的综合性技术能力。在近乎被逼到绝境之后，军政府终于低头认栽，石油部长奥马鲁改口称“始终愿意讨论”。
2. 中石油方面：沉没成本、法律手段有限性与复合博弈策略
对中石油而言，在尼日尔深耕十余年，建成的阿加德姆油田和全长近2000公里直通贝宁港口的跨国输油管道全部固定在尼日尔领土上，具有高度的资产专用性，沉没成本高达数十亿美元，“一块也带不走”。这一特征决定了中方在博弈中无法选择“退出”，只能在“坚守”的前提下寻求最有利的条件。
从法律手段的可及性来看，由于中国与尼日尔之间不存在BIT，中石油无法依据BIT提起国际投资仲裁，无法主张间接征收、公平公正待遇等条约层面的保护。但这并不意味着中方完全丧失法律层面的博弈能力——合同仲裁条款仍然可资利用，且据报道中方采取了“法律威慑+经济反制+技术封锁”的组合策略，并取得了显著效果。
3. 双方利益交汇与博弈均衡
本案和解的逻辑本质在于：双方在充分博弈后均认识到，继续对抗的边际成本已超过妥协的边际成本。尼方需要中方的技术、资金和运营能力来恢复石油产业、维持国家财政；中方需要对沉没资产进行保全和增值，并通过锁定新项目投资获取长期收益。在这一双输转向双赢的空间中，和解成为双方唯一理性的选择。
（二）和解的促成机制
本案的和解并非偶然，而是多重因素共同作用的结果。
1. 合同仲裁的法律威慑
尽管缺乏BIT仲裁的路径，但合同仲裁的潜在威慑仍然构成了中方谈判的重要筹码。中石油与尼日尔政府之间多层次的合同法律关系中，产品分成协议、贷款协议等商业合同通常约定在国际商事仲裁机构（如ICC、SIAC）解决争议。合同仲裁虽在管辖基础、可主张损害赔偿范围和裁决执行机制上与投资条约仲裁存在差异，但同样能够形成有效的法律压力。
2. 技术依赖形成的结构性博弈优势
技术依赖是促使尼方重回谈判桌的最直接杠杆。前文已述，中方技术团队撤离后，输油管道控制系统自动锁死、油井阀门集体关闭、钻机报废，炼油厂产能暴跌70%。这些技术事实使军政府亲身体验到，在没有中方合作的情况下，尼日尔石油产业根本无法独立运转。这种技术依赖关系不是短期内能够改变的，构成了中方在谈判中的结构性优势。
3. 外交斡旋与国家力量支撑
中国国家层面的外交和经济反制措施为商业谈判提供了坚实后盾。据报道，中方暂停了对尼日尔的所有援助项目，形成了多维度压力体系。2025年6月，尼日尔外长专程前往中国长沙出席中非合作论坛相关会议，会见中国外交部长，释放出修复关系的明确信号。国家力量的介入，使原本看似不对等的商业博弈转变为更为平衡的多层次对话。
4. 商业利益的创造性重组
和解方案的最精妙之处在于其“一揽子交易”的结构设计。该方案并非就单一争议点达成妥协，而是在股权转让（尼方获得管道公司45%股权）、运费调整（每桶从27美元降至15美元）、劳工安排（本地化用工比例大幅提升）、新项目投资（10亿美元启动两个新油田）等多个维度上进行综合性利益交换。这种结构将争议焦点从“谁违约了”“该赔多少”的零和对抗，转化为“如何做大蛋糕”的正和博弈。中方在股权和运费上让步让利，换取恢复运营和扩大产能带来的长期增量收益。尼方获得管道股权后，双方利益深度绑定，管道安全和运营稳定性反而得到了更强有力的保障。
（三）和解方式的制度性优势
相较于国际仲裁，和解方式在本案中展现出独特的制度优势。首先，和解的效率远超仲裁。本案从2025年6月启动谈判到2026年5月签署协议，历时不到一年即实现争议的实质性化解；而若走完国际仲裁全程，耗时可能长达三至五年。其次，和解具有灵活性，不必拘泥于合同条款和法律规则的刚性约束，可以进行多维度的利益交换。再次，和解有助于维护双方关系的可持续性。一纸仲裁裁决虽然可能在法律上“胜诉”，但可能彻底摧毁双方未来的合作空间；而和解则为关系修复和后续合作保留了可能。
更为重要的是，在缺乏BIT这一通常被视为海外投资保护“标准武器”的背景下，本案的和解充分说明了“法律+外交+商业+技术”复合型争议解决策略的有效性。正是因为无法单纯依赖法律路径获取救济，中方充分调动了技术优势、外交资源和经济杠杆，最终在谈判桌上达成了对企业最为有利的安排。
中石油尼日尔投资争端是一起典型的资源民族主义风险事件，也是中国企业海外投资争议解决的标志性案例之一。它深刻揭示了这样一个现实：在全球资源民族主义浪潮下，东道国以“主权觉醒”“本地化改革”等叙事为包装，通过行政执法手段逐步侵蚀外资权益，已构成中资企业海外投资面临的重大系统性风险。本案的特殊之处在于：中国与尼日尔之间不存在BIT，这意味着中国企业在该国面临的投资争端无法通过条约仲裁获得救济。而这一“BIT空白”并非孤例，中国目前仅与35个非洲国家签署了BIT，且部分协定尚未生效，大量中资企业处于投资条约保护的真实地带。
它也同时证明，对于高度资产专用性的海外投资项目而言，在缺乏BIT保护的条件下，以协商和解为基础的复合型争议解决路径具有不可替代的价值。
基于本案的经验教训，对中国企业海外投资的争议预防与解决，提出以下建议：
第一，高度重视BIT核查与前端预防。 企业在进入海外市场前，必须核查目标国是否与中国签署并生效了BIT，这是决定争议发生后法律救济路径的关键前提。对于BIT空白国家，更应强化合同层面的保护。在投资合同设计阶段嵌入完善的稳定条款，明确约定东道国法律变更不得影响投资者的核心权益；设计有利于己方的争议解决条款，明确约定仲裁机构、仲裁地和适用法律；建立规范、完整的项目全生命周期文档管理制度，确保争议发生时有完整的证据链支撑。
第二，构建“法律+外交+商业+技术”四位一体的复合型争议解决体系。 法律手段是防守底线，在BIT空白国家也应充分利用合同仲裁和国内法救济；外交斡旋和国家力量是战略支撑，应通过外交渠道施加多维度压力，为商业谈判创造有利条件；商业谈判是务实出路，应在坚守法律底线的前提下，灵活运用利益重组和一揽子交易策略，实现争议的高效化解。本案最深刻的教训在于：在BIT空白国家，“法律”这根支柱天然地较弱，必须依靠其他三根支柱的强化来弥补。
第三，重视技术依赖形成的结构性优势。 本案的关键启示在于，中方之所以能够最终迫使军政府重回谈判桌，根本原因在于尼日尔对中资技术的高度依赖。中方技术团队撤离后，输油管道控制系统自动锁死、油井阀门关闭、钻机报废、炼油厂产能暴跌。这些技术事实是任何法律文书都无法替代的博弈力量。中国企业应充分认识并维护这一结构性优势，在海外投资中注重核心技术和关键运营能力的自主可控，将其作为防范资产被征收或强占的重要战略屏障。
第四，正视并积极应对本地化合规要求。 资源民族主义浪潮下，东道国的本地含量要求具有普遍性。本案中军政府正是以本地化不足为由发难。中国企业应将本地化合规从“被动应付”转变为“主动管理”，在项目规划阶段即合理设计本地员工薪酬体系、技术转让方案和供应链本地化计划，既履行社会责任，也消除授人以柄的合规风险。
第五，推动国家层面填补BIT保护空白。 单个企业的力量在面对主权国家时终究有限。本案暴露出中国在非洲BIT网络中存在明显的覆盖缺口。35个BIT签约国与54个非洲国家之间存在近20个国家的“保护真空”。建议从国家层面推动与尼日尔等尚未签署BIT的国家尽快启动谈判，为中国企业在该国的投资提供条约层面的制度性保障。同时，对于现有BIT中保护标准较低的早期协定，应推动升级完善。
在全球地缘政治格局深刻变化的时代，中国企业“走出去”面临的风险只会更加复杂多元。法律是维护权益的利器，但在BIT空白的投资目的地，法律工具本身的可用性和有效性均受到限制。中石油尼日尔案的最终和解表明，真正有效的海外投资保护，需要法律手段、外交支撑、技术优势、商业智慧和战略耐心的全方位融会贯通。这既是本案带来的深刻启示，也是中国企业出海征程中必须修炼的内功。以此为基，方能在风高浪急的国际投资环境中行稳致远。
调配全所资源、长期陪伴客户的一站式法律服务
