引言
2026年6月8日，欧盟理事会正式通过了修订后的《外国投资审查条例》（Regulation (EU) 2026/1386 on the screening of foreign investments in the Union, 以下简称为“新条例”），取代自2020年10月起实施的2019/452号条例（Regulation (EU) 2019/452）。根据欧盟普通立法程序（ordinary legislative procedure），欧洲议会于2026年5月19日以一审（first reading）方式批准了协议文本，理事会于2026年6月8日正式通过该法案，6月17日正式签署。理事会的通过标志着立法程序的最终完成。新条例于6月26日在欧盟官方公报（Official Journal of the European Union）发布，7月16日（发布后20天）生效，2028年1月17日（18个月后）全面实施。
此次修订并非对原有规则的简单修补，而是欧盟外国投资审查制度逻辑的根本性转变：从“鼓励成员国自愿建立审查机制并开展合作”升级为“强制所有成员国建立符合统一最低标准的审查机制”。这一转变的背景是：地缘政治竞争加剧、关键技术供应链风险上升、以及2019/452号条例在实践中暴露出的结构性缺陷。以下从制度变化的六个核心维度进行系统分析，并在此基础上提出实务应对方案。
欧盟第一部外国投资审查条例（2019/452号条例）于2019年4月生效，2020年10月全面投入运行。该条例首次建立了欧盟层面的合作机制，允许成员国和欧盟委员会就特定投资交换信息、识别对安全和公共秩序的潜在威胁。然而，该框架在实践中暴露出若干结构性缺陷：
第一，无强制审查义务。成员国被“鼓励”而非“要求”建立国家审查机制（screening mechanism）。这导致部分成员国长期缺乏审查制度，形成外国投资者进入欧盟敏感领域的“制度洼地”。
第二，各国制度差异悬殊。即使建立了审查机制的成员国，在审查范围、门槛、时限、实质性标准和程序保障方面也存在显著差异，增加了多法域交易的合规成本和不确定性。
第三，存在“欧盟子公司”漏洞。2019/452号条例对“外国投资者”（foreign investor）的定义未能覆盖由非欧盟投资者最终拥有或控制的欧盟实体所进行的投资。欧盟法院2023年在Xella案（C-106/22）中的裁判进一步确认，由欧盟实体进行的投资不属于该条例的适用范围。
第四，合作机制缺乏结构性保障。欧盟层面的协调流程不足以确保其他成员国和欧盟委员会能够提供有意义和及时的输入。
在此背景下，新条例的出台是欧盟更广泛的“经济安全工具箱”（economic security toolkit）的重要组成部分。2023年6月，欧盟委员会和外交与安全政策高级代表发布了《欧洲经济安全战略》（European Economic Security Strategy）联合通信，将外国投资审查与出口管制并列为经济安全的两大核心工具。此后，欧盟又陆续推出《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act, Regulation (EU) 2024/1252）、《净零工业法案》（Net-Zero Industry Act, Regulation (EU) 2024/1735）、《外国补贴条例》（Foreign Subsidies Regulation, Regulation (EU) 2022/2560）、《国际采购工具》（International Procurement Instrument, Regulation (EU) 2022/1031）等立法，并持续推进《反胁迫工具》（Anti-Coercion Instrument, Regulation (EU) 2023/2675）的落地实施。新条例正是这一战略框架下的关键立法成果，与出口管制（export control）、反胁迫工具、供应链审查（supply chain review）等制度共同构成了欧盟应对外部经济安全风险的法律防线。
新条例在2019/452号条例的基础上实现了以下七大核心突破：
（一）从“鼓励”到“强制”，所有成员国必须建立审查机制。新条例第三条第一款明确规定：“各成员国应依照本条例建立审查机制。”这一强制性要求消除了以往的制度盲区。
（二）审查范围大幅扩展。新条例第四条第(十五)款设定了所有成员国必须覆盖的最低统一审查范围（common minimum scope），包括军民两用物项（dual-use items）、半导体/量子/AI技术、关键基础设施（critical infrastructure）、战略原材料（strategic raw materials）、特定金融实体和选举基础设施等六大类。同时，新条例将“欧盟子公司”（foreign investor's subsidiary in the Union）纳入审查范围，填补了此前的制度漏洞。
（三）取消了基于投资者母国的豁免条款。2019/452号条例的实践操作中，部分成员国在审查实践中对来自与欧盟订有自由贸易协定或经济伙伴关系国家的投资者给予了事实上的豁免或简化待遇。新条例对此作出了根本性改变：审查义务的触发不再取决于投资者母国是否与欧盟签有贸易协定，而是完全基于投资所涉及的领域和交易结构本身。这一变化意味着，即使投资者来自与美国、日本、新加坡等与欧盟关系密切的国家，只要投资落入最低统一审查范围或成员国扩展的审查范围，同样须接受审查。
（四）程序统一化。新条例第四条引入45天初步审查期限（initial review），第六条和第七条建立了多法域交易（multi-country transaction）的协调机制，提高了程序的可预见性。
（五）强化欧盟委员会角色。新条例第八条赋予委员会对影响多成员国安全或公共秩序的投资、影响“欧盟利益项目或计划”（projects or programmes of Union interest）的投资发表意见（opinion）的权力。
（六）统一实质性审查标准。新条例第十九条统一了评估投资风险时应考量的因素（criteria for determination）。
（七）引入事后介入权（call-in powers）。新条例第四条赋予成员国在交易完成后一定期限内主动介入审查的权力。
（一）最低统一审查范围的六类领域
新条例第四条第(十五)款为所有成员国的审查机制设定了最低统一的强制审查范围，要求成员国至少对以下六类领域的外国投资实施事先许可制度（prior authorisation requirement）：
（1）军民两用物项与军事装备。涉及欧盟2021/821号条例（Regulation (EU) 2021/821）附件一所列军民两用物项的开发、生产或商业化，以及2009/43/EC号指令（Directive 2009/43/EC）附件所列军事物资和技术的开发、生产或商业化。这涵盖了从特定化学品、电子器件到军用飞机零部件等广泛领域。
（2）尖端技术领域。半导体（semiconductor）、量子技术（quantum technology）和新条例附件一所列特定人工智能技术（artificial intelligence technologies）的生产或研发（即便仅限于研究阶段）。例如，涉及芯片设计、量子计算、AI大模型研发的投资均落入此范围。
（3）关键基础设施。经成员国风险基础评估（risk-based targeted assessment）认定为“关键”的交通、能源或数字基础设施实体。该评估须考虑国家安全和重要社会功能（vital societal functions）。例如，机场、港口、输电网、天然气管道、云计算服务提供商和公共电子通信网络运营商等，均可能被认定为关键基础设施。
（4）战略原材料。欧盟2024/1252号条例（Regulation (EU) 2024/1252）附件一第I节所列战略原材料的勘探、开采、加工、回收或储备（stockpiling）活动。这些原材料包括锂、钴、稀土元素等对绿色转型和国防工业至关重要的矿产资源。
（5）特定金融实体。中央对手方（central counterparty, CCP）、中央证券托管机构（central securities depository, CSD）、受监管市场运营机构（operator of regulated markets）、支付系统运营机构（operator of payment systems，中央银行运营的除外）、系统重要性金融机构（systemically important institution）及全球性专业金融信息服务提供商。SWIFT即属于最后一类。
（6）选举基础设施。选民登记数据库、投票系统及其他专为管理选举运行而设计的信息系统，包括计票、审计、选举结果展示及认证结果等系统。
（二）“绿地投资”的排除
新条例第四条第(十七)款明确规定：“第(十五)款不适用于绿地投资。”所谓绿地投资（greenfield investment），依新条例第二条第(二)款的定义，是指“通过在欧盟设立新设施或新企业以开展经济活动的方式进行的外国投资”。
在立法谈判过程中，欧洲议会和欧盟委员会曾主张将绿地投资纳入最低统一审查范围。欧洲议会提议将超过2.5亿欧元的绿地投资纳入强制审查范围。然而，欧盟理事会（代表成员国）持反对立场，主张将绿地投资排除在最低范围之外。最终达成的政治协议采纳了理事会的立场，将绿地投资排除在最低统一审查范围之外。但排除绿地投资的制度安排并不意味着绿地投资在成员国层面同样免于审查。新条例第四条第(十六)款明确规定，成员国“可决定将审查机制适用于本条例范围内第(十五)款所述以外的外国投资”。换言之，成员国完全有权自主决定是否将绿地投资纳入其国内审查机制的范围。实践中，已有成员国将绿地投资纳入审查范围，例如丹麦和意大利的审查机制已覆盖某些情况下的绿地投资。
值得特别关注的是，欧盟委员会已于2026年3月4日将《工业加速器法案》（Industrial Accelerator Act，简称IAA）立法提案提交欧盟议会及理事会审议。该法案目前处于立法讨论阶段。根据草案内容，IAA第四章在现有欧盟外资审查框架之上叠加了新的审查层级。IAA的审查范围明确覆盖绿地投资，触发门槛为单笔绿地投资不低于1亿欧元，且投资方所属国在该领域的全球产能占比超过40%。IAA划定的管控行业包括电动车、动力电池、光伏、关键矿产原料等。这意味着，即使新条例在欧盟层面将绿地投资排除在强制审查范围之外，一旦IAA法案最终通过，战略领域的绿地投资仍将面临独立于新条例的审查机制。IAA的立法进程仍在进行中，其最终文本尚待欧洲议会和理事会审议。
（三）“欧盟子公司”漏洞的填补
新条例第二条第(一)款将“外国投资”（foreign investment）定义为“由外国投资者本身或通过外国投资者的欧盟子公司进行的任何形式的投资”。同时，新条例第二条第(七)款将“外国投资者的欧盟子公司”定义为“根据成员国法律设立并由外国投资者直接或间接控制的实体”。
此前，外国投资者常通过卢森堡、荷兰等地的控股公司或基金管理架构进行投资以规避审查。新条例实施后，审查将“穿透”至最终控制方。在设计和审查交易架构时，须对最终控制方的国籍和控制关系进行穿透评估，不能仅以交易主体的注册地作为判断依据。
（四）成员国可扩展审查范围
“最低统一审查范围”仅设定底线标准，新条例提供的是“地板”而非“天花板”（a floor, not a ceiling）。成员国完全有权将审查范围扩展至更多领域。新条例第四条第(十六)款明确允许成员国“决定将审查机制适用于本条例范围内第(十五)款所述以外的外国投资”。
（一）两阶段审查程序
新条例第四条引入了结构化的两阶段审查程序：
第一阶段（初步审查，initial review）：审查机关须在收到完整申请（filing）后45个日历日内完成初步审查，决定是否启动深入调查（in-depth investigation）。审查机关应在合理时间内告知申报人申请的完整性状态。
第二阶段（深入调查）：如初步审查认定有必要，可启动深入调查。新条例未设定欧盟统一的深入调查截止期限，由各成员国自行规定。新条例第四条第(二)款(b)项仅要求成员国确保审查机关“在初步审查结果的基础上，在必要时进行深入调查，以确定该外国投资是否可能对安全或公共秩序产生负面影响”。
（二）事后介入权
新条例第四条第(四)款赋予了成员国事后介入权（call-in powers）。所谓事后介入权，是指审查机关在交易完成后一定期限内，即使该交易不属于事先许可的范围，仍可主动发起审查并作出审查决定的权力：
“成员国应确保其审查机关有权主动审查并作出审查决定，针对属于该成员国审查机制范围且不适用事先许可要求的外国投资，在交易完成后至少15个月、最长5年的期限内，如审查机关有理由认为该外国投资可能影响安全或公共秩序，可主动介入。”
同时，第四条第(五)款规定，对于本应适用事先许可要求但未申报或在交易完成后才申报的外国投资，审查机关可在交易完成后至少24个月内主动介入审查。
事后介入权并非欧盟首创，而是在全球主要外国投资审查制度中普遍存在的制度设计。英国《2021年国家安全与投资法》（National Security and Investment Act 2021）、澳大利亚《1975年外国收购与接管法》（Foreign Acquisitions and Takeovers Act 1975）赋予政府主动审查已经完成的交易。塞浦路斯、爱尔兰、意大利、挪威、瑞典等欧盟成员国的审查制度也已引入事后介入权。
事后介入权的行使主体为各成员国指定的审查机关（screening authority）。依新条例第二条第(十五)款，“审查机关”指“成员国指定的负责实施审查的一个或多个机关”。各成员国的审查机关设置有所不同：德国为联邦经济事务与气候行动部（Federal Ministry for Economic Affairs and Climate Action），法国为经济部（Ministry of Economy, Finance and Industrial and Digital Sovereignty），意大利为总理府（Presidency of the Council of Ministers）。投资者须提前了解目标成员国审查机关的设置及联系方式。
实务影响：事后介入权的存在意味着即便交易已获批准或已完成，仍面临被重新审查的风险。审查机关可主动介入并作出包括禁止或撤销在内的审查决定。这要求投资者在交易完成后仍须保持合规警惕，并妥善保存交易相关文件。
（三）多法域交易的协调机制
新条例第七条为涉及两个以上成员国的交易（“多国交易”，multi-country transaction）建立了专门的协调程序：
(1) 申报人应在同一天向所有相关成员国提交申报，各申报文件应相互参照；
(2) 各相关成员国应在同一天通过合作机制发出通知；
(3) 各相关成员国应在整个审查过程中密切协调，力求统一审查程序的节奏，包括审查决定的作出时间；
(4) 各相关成员国应讨论各自的审查决定是否相互兼容，是否充分解决了已识别的安全或公共秩序风险。
新条例显著强化了欧盟委员会在审查机制中的介入权，但最终决策权仍保留在投资所在成员国。
（一）委员会发表意见的四种情形
新条例第八条规定，委员会可在以下四种情形发表意见：
情形一（第八条第二款(a)项）：认为被通知的外国投资可能对多个成员国的安全或公共秩序产生负面影响。
情形二（第八条第二款(b)项）：认为被通知的外国投资可能对“欧盟利益项目或计划”（projects or programmes of Union interest）产生负面影响。欧盟利益项目或计划列于新条例附件二，包括：欧盟空间计划（EU Space Programme）、欧洲防务基金（European Defence Fund）、跨欧洲交通网络（TEN-T）、跨欧洲能源网络（TEN-E）、战略技术平台（Important Projects of Common European Interest, IPCEI）等。
情形三（第八条第三款）：应东道国请求发表意见。
情形四（第八条第五款）：认为两项或多项已完成的或未完成的投资，综合考虑其特点，可能对安全或公共秩序产生负面影响。
（二）“适当考虑”义务
新条例第十二条第一款规定：“东道成员国收到另一成员国依据第八条第一款提出的意见或委员会依据第八条第二款或第五款提出的意见时，应适当考虑（give due consideration to）该意见。”
第十二条第四款进一步要求，东道国在收到意见后，须在审查决定生效后7个日历日内将决定的主文部分（operative part）及主要理由摘要通知相关成员国和委员会，包括：
其对成员国意见或委员会意见给予适当考虑的程度；
如适用，其与成员国意见或委员会意见不一致的理由。
（三）委员会意见的效力边界
委员会意见虽不具有法律约束力，但东道国的“适当考虑”义务以及书面说明理由的要求，构成了重要的程序性约束。在涉及多成员国利益的重大交易中，委员会的意见实质上构成重要的决策压力。
新条例第十九条统一了审查机关在评估投资风险时应考量的实质性因素，为投资者准备申报材料和审查机关作出决定提供了统一的参照框架。
（一）关于投资影响的考量（第十九条第一款）
审查机关须特别考虑外国投资对以下十个方面的潜在影响：
（1）欧盟利益项目或计划。对附件二所列欧盟利益项目或计划的潜在影响。附件二涵盖欧盟空间计划、欧洲防务基金、跨欧洲交通网络、跨欧洲能源网络、欧洲防务工业发展计划（EDIDP）、永久结构性合作（PESCO）项目、欧洲防务工业计划（EDIP）、国际热核聚变实验堆（ITER）联合体、EU4Health计划、重要共同欧洲利益项目（IPCEI）等23类项目或计划。
（2）关键技术的可获得性。对关键技术（尤其是附件三所列技术领域）在欧盟内外可获得性（availability）的影响，以及对知识产权或其他无形资产（intangible assets）的保护和可获得性的影响。附件三所列技术领域包括：生物技术（biotechnologies）、先进连接与导航及数字技术（advanced connectivity, navigation and digital technologies）、海底光纤电缆（submarine fibre-optic cables）、先进传感技术（advanced sensing technologies）、空间与推进技术（space and propulsion technologies）、航空航天技术（aerospace technologies）、能源技术（energy technologies）、机器人与自主系统（robotics and autonomous systems）、先进材料与制造及回收技术（advanced materials, manufacturing and recycling technologies）。
（3）关键基础设施的安全与功能。对欧盟NIS 2指令（Directive (EU) 2022/2555）所涵盖的关键实体或关键基础设施的安全、完整性、韧性和功能的影响。
（4）关键投入品的供应连续性。对关键投入品（critical inputs，包括服务）供应连续性（continuity of supply）的影响。
（5）敏感信息的保护。对敏感信息（sensitive information，包括个人数据）的保护，特别是外国投资者获取、控制和以其他方式处理此类信息的能力。
（6）媒体自由与多元化。对媒体自由和多元化的影响，包括可用于大规模虚假信息或犯罪活动的在线和社交媒体平台（online and social media platforms）。
（7）选举进程的保护。对选举进程（electoral processes）的保护。
（8）公共健康。对公共健康的保护，包括附件四所列关键药品（critical medicines）的提供和可获得性。附件四列出了包括阿托品（atropine）、胰岛素（insulin human）、甲氨蝶呤（methotrexate）、阿糖胞苷（cytarabine）等在内的数十种关键药品。
（9）粮食安全。对粮食安全的保护，包括当目标公司拥有或经营超过1万公顷农田（farmland）时的农业影响。
（10）军事设施安全。对目标公司近距离范围内（immediate geographical proximity）军事设施和其他敏感公共设施的安全。
（二）关于投资者背景的考量（第十九条第二款）
审查机关在评估时还须考虑与外国投资者相关的信息，包括以下九个方面：
（1）是否追求第三国政策目标。外国投资者、控制外国投资者的自然人或实体、外国投资者的受益所有人（beneficial owner）、外国投资者的任何子公司，或由该外国投资者拥有、控制或代表其行事或按其指示行事的任何其他方，是否可能追求第三国的政策目标，包括利用投资胁迫（coerce）成员国或欧盟阻止、修改或通过某项特定法案。
（2）是否促进第三国军事能力。是否可能促进第三国军事能力（military capabilities）的发展。
（3）是否支持严重人权侵犯。是否可能利用该外国投资支持第三国的内部镇压（internal repression）或严重违反人权或国际人道主义法的行为，特别是当目标公司开发或生产军民两用物项或军事物资时。
（4）是否有违反审查决定的记录。是否曾涉及被成员国审查且未获批准，或仅附条件批准且缓解措施（mitigating measures）被显著或多次违反的外国投资。
（5）是否有负面活动记录。是否曾参与过对成员国安全或公共秩序产生负面影响的活动。
（6）是否从事非法或犯罪活动。是否从事非法或犯罪活动，包括规避欧盟根据《欧盟条约》第29条（Article 29 TEU）和《欧盟运作条约》第215条（Article 215 TFEU）采取的限制措施（restrictive measures，即制裁）。
（7）是否设立于反洗钱缺陷国家。是否设立于被认定为反洗钱和反恐融资制度存在重大战略缺陷的第三国（依据欧盟2024/1624号条例（Regulation (EU) 2024/1624）第29条）。
（8）是否受情报共享法律约束。是否受第三国法律约束，要求在无正当程序或监督机制的情况下为情报目的共享信息。
（9）是否具有不透明所有权结构。
（三）缓解措施的适用（第二十条）
新条例第二十条对审查决定的作出和缓解措施的适用作出了规定：
审查决定的作出（第二十条第一款）：如东道国认定外国投资可能对安全或公共秩序产生负面影响，应在充分考虑其他成员国意见和委员会意见的基础上，基于风险分析并考量投资的所有情况，作出审查决定：
附条件批准该外国投资；或
禁止或命令撤销（unwind）该外国投资。
禁止或撤销为例外措施（第二十条第三款）：东道国仅应在负面影响无法通过其他方式充分解决时，才采取禁止或撤销投资的措施。
缓解措施的类型（第二十条第四款）：新条例列举了可采取的缓解措施类型，包括：
改变目标公司的拟议治理结构（governance structure）；
修改赋予外国投资者的投票权（voting rights）；
对敏感技术或信息的访问设定条件；
确保特定供应和/或向特定客户供应的承诺；
确保商业活动持续的措施；
要求从安全可靠的供应商采购关键部件；
实施网络安全协议（cybersecurity protocols）以防范潜在威胁；
在欧盟境内存储和处理特定数据的义务。
欧盟新《外国投资审查条例》（Regulation (EU) 2026/1386）标志着外国投资审查从“自愿协调”走向“强制统一”的根本性转变。对所有在欧盟进行或计划进行投资的非欧盟投资者而言，审查风险评估已从“可选项”升级为“必选项”。基于上述分析，提出以下实务建议：
第一，交易结构的事前审查。在交易初期即应进行全面的审查风险评估：判断目标公司是否落入“最低统一审查范围”（common minimum scope）或目标成员国的扩展范围；投资者结构是否会被“穿透”审查（尤其是通过欧盟子公司进行的投资）；交易是否涉及多法域申报（multi-country notification）。不应依赖“欧盟子公司”的注册形式规避审查。鉴于各成员国可在欧盟最低标准基础上制定更严格的规则，必须逐国审查目标公司所在成员国的国内法。
第二，时间表的充分预留。45天初步审查期限（initial review period）虽提供了基本的可预期性，但深入调查阶段（in-depth investigation）无统一时限。同时，事后介入权（call-in powers）的存在意味着交易完成后仍面临审查风险。交易文件中的交割先决条件（conditions precedent to closing）、反向终止权（reverse termination rights）、延期条款（extension clauses）等，须充分考虑审查结果的不确定性和时间成本。在多法域交易中，应尽可能同步推进各成员国的申报工作。
第三，申报材料的高标准准备。围绕新条例第十九条明确的实质性考量因素，系统准备申报材料，主动披露投资者背景、所有权结构、交易对关键领域的影响等信息。鉴于审查机关可就信息完整性提出合理怀疑并采取核实措施（新条例第十五条第六款），申报材料的事实准确性至关重要。涉及敏感信息的，应明确标注并要求保密处理。新条例第四条第六款要求审查机关为信息提供者提供指明其认为属机密信息的机会。
第四，成员国国内法的持续跟踪。各成员国正在陆续修订其国内审查制度，规则的差异化和碎片化将继续存在。涉及多国投资布局的投资者，应建立持续的法律监测机制，尤其关注各成员国是否将绿地投资（greenfield investment）纳入审查范围以及是否扩展了审查领域。同时，应密切关注《工业加速器法案》（IAA）的立法进展，该法案一旦通过，将对战略领域的绿地投资施加独立于新条例的审查要求。
第五，缓解措施的提前预判。如交易存在较高审查风险，可提前与审查机关探讨可能的缓解措施（mitigating measures）方案，争取以附条件批准代替禁止或撤销。在涉及委员会意见的交易中，应充分重视委员会的意见并提前准备应对策略。
第六，事后合规管理。鉴于事后介入权的存在，交易完成后仍须保持合规警惕。应妥善保存交易相关文件，并在交易完成后持续关注目标成员国的审查动态。
调配全所资源、长期陪伴客户的一站式法律服务
