引言
2026年6月2日，《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，下称“新规”）正式发布，新规已于2026年7月1日起施行。新规首次以行政法规形式对对外投资活动建立统一规范，结束了长期以来由国家发展改革委、商务部及外汇管理部门分别依据部门规章实施监管的制度格局。本文拟结合新规的制度设计，从监管对象、监管范围、分类分级管理、国家安全审查、法律责任等角度进行解读，以期为企业理解新规要求、完善跨境投资合规体系提供参考。
中国对外直接投资量自2000年后快速攀升，2016年达到阶段性峰值，此后总体维持高位波动。截至2025年底，中国在境外设立企业超过5万家，遍布190个国家和地区，对外投资存量连续九年位居世界前三，2025年对外直接投资1743.8亿美元，比上年增长7.1%，稳居世界前列。[1]
在此背景下，中国原有的对外投资监管体系在面对庞大且持续增长的海外投资体量时已显现局限性。在监管体系规则构建方面，中国境外直接投资的监管长期以来由三套规则搭建：发改委的《企业境外投资管理办法》（2018年，下称"发改委11号令"）、商务部的《境外投资管理办法》（2014年，下称"商务部3号令"）以及外汇主管部门及其授权机构根据《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）及动态调整的资本项目外汇业务指引规则。这套"发改委—商务部—外汇局"三角结构，核心抓手是资金跨境流动和境外权益取得，但面对当前中国企业对外投资迅速发展的实际需求，这一结构存在规章位阶低、管理体系分散、核心监管覆盖面窄、对中国投资者保护缺位以及罚则相对薄弱等结构性问题。
此外，面对全球经济增长放缓、地缘政治冲突加剧、全球投资监管环境深刻变化，对外投资日益与国家安全紧密关联，各国投资审查、单边制裁等限制性措施频发，跨境资产安全风险集中凸显，企业境外投资的不确定性显著增加，对外投资面临的壁垒已非单一规则所能应对。
由此可见，对外投资监管规则框架下亟需一部高位阶、综合性的监管规则，将分散于不同领域的监管工具纳入统一框架，形成协调联动的制度体系。新规的出台，正是对这一内外双重压力的回应，也是中国对外投资从"规模扩张"迈向"制度护航"的必然选择。
监管对象：境内居民个人纳入对外投资监管体系
在新规出台前，境外投资管理主要针对企业主体[2]，个人对外投资长期处于监管模糊地带，并且个人投资者通常无法以自身名义直接办理境外投资项目核准或备案。新规第二条第三款将“投资者”这一概念进行了拓展，首次以行政法规形式明确境外投资的监管对象包括中国境内的企业、其他组织和居民个人，打破了长期以来境外直接投资监管仅针对“境内企业”的局限。
实务层面，在过往实践中，境内自然人搭建红筹架构主要依赖国家外汇管理局2014年发布的《关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号）（下称“37号文”）进行外汇登记，作为无法直接办理ODI审批的替代路径。本次新规将境内居民个人正式纳入ODI监管范畴，意味着过往由外汇主管部门单独负责的37号文登记路径或将无法实现或将面临更加严格的监管。据此，企业在已完成以及将开展的跨境融资或内部重组项目中，也应当重新审视相关架构的合规基础。对于涉及境内居民个人通过特殊目的公司（SPV）实现境外投融资的项目，除审查37号文登记外，还需关注后续有关个人境外投资的配套监管规则，以便判断后续是否调整办理合规手续的安排，或是否需要就现有37号文登记手续进行修改或补正，并根据项目情况及时在交易文件中设置相应的合规承诺与先决条件。
监管维度：从“资金出海”到“全要素统筹”
新规第十三条、第十四条实现了对外投资监管从“资金出海”到“全要素统筹”的实质性跨越。第十三条明确禁止通过跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向境外"转移"国家禁止或限制出口的货物、技术、服务及相关数据。第十四条进一步将资金汇兑、货物与技术进出口、跨境服务贸易、跨境数据流动、人员出境入境等一并纳入统筹衔接范围。
新规的监管维度扩展或将对技术密集型企业的出海模式产生直接影响。在过往的出海实践中，有的企业通过提供技术培训、技术许可、技术支持并收取服务费的模式出海，该模式在原本的监管体制下，原则上无需ODI审批。但在新规的框架下，派遣人员至境外提供技术培训是否构成第十三条所禁止的“向境外转移”限制出口技术、运营数据与工艺参数等数据的出境是否涉及数据出境相关合规手续等，这些问题均需要企业在出海项目实施之前进一步评估。
新规将数据出境也纳入对外投资监管维度。新规第二十二条规定：“境内主体参与对外投资相关仲裁、诉讼或受到境外司法、执法机构调查时，向境外提供证据或相关材料须遵守数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制等规定，依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序”，该规定构建了数据出境的“防火墙”机制。企业和其他境内机构在面对境外执法请求时，不能简单的全面配合，提供相关证据和材料必须经过国内法的合规审查，就提供相关数据是否涉及国家秘密、个人信息，是否需要中国主管机关批准进行预先内部评估。
监管逻辑：分类分级管理与国家安全审查的双重升级
（1）分类分级管理：由程序监管迈向投资方向引导
新规第十条确立了对外投资分类分级管理原则，并在第十一条授权国务院发展改革、商务主管部门进一步明确鼓励类、限制类和禁止类对外投资的具体范围，对外投资监管将逐步由以程序管理为主转向兼顾投资方向引导的制度模式。
从既有制度来看，企业境外投资主要依据发改委11号令与商务部3号令两部部门规章实施管理，二者以敏感类/非敏感类为基本分类标准 —— 涉及敏感国家和地区、敏感行业的实行核准管理，非敏感类原则上实行备案管理，据此，现行分类更多承担程序分流功能。新规首次提出鼓励类、限制类、禁止类三分类，体现出不同的制度逻辑，相较于程序性分类，三分类更侧重于对投资方向进行实体性评价，通过鼓励、限制和禁止不同类型的境外投资，引导企业投资活动与国家产业政策、发展战略及安全利益保持一致。这意味着，未来企业在开展境外投资时，不仅需要判断项目是否履行核准或者备案程序，还需要进一步评估投资是否属于国家鼓励支持的发展方向，或者是否落入限制、禁止投资范围。
值得注意的是，新规目前仅确立了分类管理框架，并授权有关主管部门进一步制定具体目录，鼓励类、限制类和禁止类投资的具体范围尚有待后续配套规则予以明确。对于企业而言，境外投资合规审查也将相应由单纯关注审批程序，进一步延伸至投资方向的政策合规性判断，并且需特别留意“敏感类”与“限制类、禁止类”之间的衔接逻辑，以及具体投资项目分类认定口径的调适。
（2）国家安全审查制度：对外投资监管制度创新
分类分级管理体现的是监管方式的调整，新规第十五条确立的境外投资安全审查制度则标志着我国境外投资治理正式引入国家安全维度，是新规最具制度创新意义的内容之一。
此前，我国国家安全审查制度主要围绕外商投资展开。《外商投资安全审查办法》主要针对外国投资者进入中国市场可能产生的国家安全风险建立审查机制，其监管对象集中于资本流入。新规第十五条则首次将国家安全审查延伸至我国企业开展境外投资及相关资产、权益的转让、处分行为，实现了国家安全监管由"资本流入"向"资本双向流动"的制度拓展，与现有外商投资安全审查制度共同构建起覆盖资本双向流动的国家安全治理体系。
从比较法视角观察，将国家安全纳入投资治理体系并非中国独有的制度选择，全球主要经济体也经历了从“自由流动”向“安全优先”的深刻转型。以美国为例，其投资安全监管制度经历了由外资审查向对外投资监管不断拓展的发展过程。2018年《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA）进一步强化了美国外国投资委员会（CFIUS）对外国投资的审查权限和审查范围；2024年10月，美国财政部正式发布《关于美国在特定国家的某些国家安全技术和产品领域投资的规则》，确立了限制美国主体对中国（包括香港和澳门，但不包括台湾）关键行业进行投资的最终规则；2025年12月，《全面对外投资国家安全法案》（COINS法案）正式发布，限制美国主体在半导体、人工智能、量子信息技术等关键领域对华投资，按禁止类和申报类分类监管，这标志着美国覆盖资本流入与资本流出的国家安全监管框架的正式确立。
在这一背景下，新规第十五条建立境外投资安全审查制度，与全球投资监管的发展方向具有一定一致性，但在制度设计上亦体现出中国特色。一方面，新规并未采取域外制度中针对特定国家、特定技术领域进行列举式规制的立法路径，而是以“影响或者可能影响国家安全”作为概括性标准，为主管机关结合行业属性、交易结构及风险程度开展个案判断预留了较大的制度空间；另一方面，新规第十五条与第十条、第十一条确立的分类分级管理机制相互衔接，共同构成境外投资风险治理框架：前者通过鼓励、限制、禁止分类实现投资方向引导，后者则针对可能危及国家安全的投资方向建立风险控制机制，两项制度的衔接体现了我国境外投资监管模式正向兼顾发展与安全的风险治理模式迈进。
责任体系：梯度化罚则与个人责任并重
发改委11号令和商务部3号令对违规行为的惩戒局限于警告、撤销核准备案文件、责令整改等非财产性措施，违法成本相对较低。新规第二十七条以投资额为计算基数，区分违规情节设置不同罚款幅度，建立了梯度化罚款机制，整体罚责逻辑对标《反垄断法》《出口管制法》等涉外监管法规的法律责任框架。
新规第二十七条还明确规定，在对企业实施处罚的同时，对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”课以个人罚款，落实了追责到个人的罚则。对此，值得特别关注的是，我们理解本条所述“直接负责的主管人员”并不限于法定代表人，凡实际参与境外投资决策、项目申报或关键执行环节的高管、项目负责人，均可能被认定为责任人员、面临个人罚款。据此，企业在实操过程中应将此纳入风险评估，在开展跨境投资时，不仅需审查企业层面的合规手续，还需关注实际操作人员、项目推动者的个人合规责任。
《国务院关于对外投资的规定》作为我国对外投资领域首部行政法规，实现了监管框架由单一资金维度向全要素统筹治理的升级，确立了境内投资者对外投资全过程、穿透式监管模式。我们理解，后续相关主管部门或将出台与新规配套的规则以便进一步细化对外投资监管制度，而在规则尚未完全细化的窗口期，相关企业应持续跟踪监管动态并关注三类目录、安全审查标准以及个人境外投资管理等配套细则的出台；同时，我们也建议相关企业重新审视境外投资内部决策和评估流程，除履行既有的核准、备案及外汇管理程序外，建议企业同步关注行业敏感性评估、目的地国别风险、交易结构穿透审查以及跨境数据与技术流动合规等多维因素，并将国家安全审查、出口管制及数据合规要求嵌入投资全流程管理之中，以主动合规来适应制度与规则的动态发展。
[1] 参考中央人民政府官方网站https://www.gov.cn/lianbo/202601/content_7055840.htm，最后访问时间2026年6月29日。
[2] 《企业境外投资管理办法》第二条：“本办法所称境外投资，是指中华人民共和国境内企业（以下称“投资主体”）直接或通过其控制的境外企业，以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，获得境外所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的投资活动。”《境外投资管理办法》第二条：“本办法所称境外投资，是指在中华人民共和国境内依法设立的企业（以下简称企业）通过新设、并购及其他方式在境外拥有非金融企业或取得既有非金融企业所有权、控制权、经营管理权及其他权益的行为。”前述法规规制的投资主体均为境内企业。
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