前言

 

工程量清单是建设工程发承包计价的基础，其列项、项目特征与工程数量的准确性、完整性，直接决定发承包双方的计价公平与风险分担。然而，受编制水平、图纸深度及客观条件所限，工程量清单与合同图纸之间难免出现多列项、错漏项、项目特征不符或工程数量偏差等缺陷。缺陷产生后的价款调整与风险负担，历来是工程造价争议的频发地带，也是发承包双方博弈的焦点。

 

2025年9月1日，住房和城乡建设部批准发布的《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024）正式施行，全面取代2013版《建设工程工程量清单计价规范》。相较于2013版，2024版标准在规则构造上发生了一项根本转向：其一，首次以术语形式明确定义"工程量清单缺陷"，将其整合为统一的规则对象；其二，一改2013版"招标工程量清单的准确性与完整性由发包人负责"的单一规则，转向依据合同类型与项目性质分流风险的"谁风险可控由谁承担"原则——单价合同中分部分项项目清单缺陷由发包人负担，总价合同中已标价清单缺陷由承包人负担，而无论何种合同类型，按项编制的措施项目清单完整性均由承包人负责。

 

规则之变带来新的实务课题。2024版标准允许发承包双方通过合同约定对计价风险作出安排，在单价合同项下，发包人常凭借签约阶段的强势地位，约定工程量清单缺陷风险由承包人负担。此种约定是否合理、是否有效，对发包人是否同样具有约束力，成为标准实施后亟待厘清的问题。实践中，承包人往往援引《民法典》第151条主张此类条款显失公平而请求撤销，发包人则强调合同严守与意思自治。

 

笔者担任首席仲裁员审理的一起劳务分包纠纷仲裁案件，亦折射出"清单缺项"主张与固定单价约定之间的裁判张力，为理解清单缺陷风险负担规则的适用提供了生动的样本。

 

本文拟以2024版清单计价标准的风险分担规则为基点，回溯2013版的处理规则，梳理新旧两版之间的衔接与变化，进而聚焦单价合同项下"清单缺陷风险由承包人负担"条款的效力及其对发包人的约束力，结合显失公平的审查标准与实务争议类型，并借由典型案例加以印证，以期为发承包双方在清单计价标准实施后的合同设计与争议解决提供参考。

 

 

案情介绍

 

2020年11月，申请人（分包人）中标被申请人（总承包人）某高速二标建设工程桥梁施工劳务分包项目，双方订立《劳务分包合同》。合同约定为固定单价合同，工程总价款按工程量乘以固定单价确定。合同明确约定"本合同为综合固定单价合同，在合同履行过程中，甲乙双方不得以任何理由要求调整合同单价"。

 

在招标文件中，招标范围描述中出现了"薄壁墩配桩基础""等截面空心薄壁墩""实心薄壁墩"，而清单中仅有“薄壁墩”而未区分空心和实心。薄壁墩的特征描述为“内外模的制作、拼装、改制、爬升、拆除，以及维修保养、堆放等模板体系工作内容”。数量为22,578.90m³，单价为410.55元。双方当事人均认可，该数量包含了施工图纸中的全部薄壁墩数量。合同附件《工程量清单》中"薄壁墩"的数量、特征描述、综合固定单价与招标文件一致。招标文件载明：“如招标文件中有漏项的部分，则该费用视为已分配在其他项目中，不再修改”。

 

实际施工中，薄壁实心墩工程量14,749.4m³、薄壁空心墩工程量3,763.9m³。施工过程中，双方共签署17期《劳务结算表》，上述结算表中薄壁墩均是按照合同约定单价进行计量计价，未区分实心和空心。

 

在进行最终结算时，双方就薄壁墩的数量和单价产生争议。被申请人主张：工程量清单中的"薄壁墩"从工作内容上看应属薄壁空心墩（因包含"内模制作、拼装、改制、爬升、拆除"等模板体系工作，薄壁实心墩无此工序），故薄壁实心墩属于清单缺项，对于实心薄壁墩部分应重新定价，主张返还超额结算的进度款。

 

申请人主张：双方约定的固定单价应严格遵守，单价不可变更；招标文件、施工过程计量均将实心墩与空心墩合并计入"薄壁墩"项下统一计价，不构成清单漏项。合同约定清单缺陷不调整合同价格，故清单漏项风险责任应由被申请人（提供不准确信息的一方）承担。

 

 

案例解析

 

一、工程量清单缺陷的概述

 

（一）工程量清单与工程量清单缺陷

 

工程量清单是由发包人（招标人）或其委托的造价咨询机构依据施工图纸编制的，载明分部分项工程项目、措施项目、其他项目的项目名称、项目特征、工程数量及其计价规则的清单文件。它是工程量清单计价模式下合同价款计算、调整和确认的基础。

 

工程量清单的编制过程，本质上是将设计图纸"翻译"为清单的过程。受限于编制人员的专业水平、图纸深度以及不同专业之间的衔接，工程量清单在列项、项目特征描述及工程数量方面，与设计图纸相比难免出现错漏，即所谓"工程量清单缺陷"。24版清单计价标准将工程量清单缺陷界定为：招标工程量清单中出现的项目遗漏、项目特征描述不符、工程量计算错误等情况。

 

实践中，工程量清单缺陷的主要表现形式包括：清单缺项（图纸中存在某项工作内容但清单未列项）、项目特征描述不准确（清单对项目的描述与图纸不符）、工程量偏差（清单载明的工程量与实际应予计量的工程量不一致）等。

 

（二）工程量清单缺陷风险的负担

 

在工程量清单计价模式下，承包人施工的依据是施工图纸而非工程量清单，但当作为计价依据的工程量清单与作为计量依据的施工图纸出现不一致时，就产生了一个核心问题——由此造成的价格偏差应当由谁承担？这直接关系到合同价款的调整与结算，是建设工程价款纠纷中最常见的争议类型之一。

 

这一问题的本质，是工程价款风险的分担。风险分担机制旨在通过调整价款恢复发承包双方权利义务的平衡，其规则与合同的价格形式紧密相关。

 

二、2013版清单计价规范下的处理规则

 

（一）2013版规范的基本立场：发包人负责清单的准确性和完整性

 

《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）（以下简称"2013版清单计价规范"）第4.1.2条规定，招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性应由招标人负责。该条系国家标准中的强制性条文。

 

在这一规则下，采用工程量清单计价方式招标形成的合同，无论是单价合同还是总价合同，工程量清单的准确性和完整性原则上均由发包人（招标人）负责。承包人施工的依据是施工图纸，当清单与图纸不一致时，应以图纸重新计量、调整清单作为结算依据。

 

（二）2013版规范下的清单缺陷处理

 

2013版清单计价规范第8.2.1条、第8.2.2条规定，当发现招标工程量清单出现缺项、工程量偏差或因工程变更引起工程量增减时，应按承包人在履行合同义务中完成的工程量计算。

 

对于采用工程量清单方式招标形成的总价合同（"包清单"总价合同），2013版规范第8.3.1条明确规定其工程量应按照第8.2节单价合同的计量规则结算，即结算时需对实际完成工程量重新计量，清单缺陷的风险由发包人承担。因此，“包清单”总价合同，因发包人承担工程量风险，故其本质上是单价合同而非总价合同。

 

（三）2013版规范下实务中的争议

 

由于2013版规范第4.1.2条并未区分单价合同与总价合同，实务中围绕"约定清单缺陷风险由承包人承担"条款的效力产生了重大争议。实践中有四种主要裁判观点：

 

观点一：合同约定与强制性条文相抵触，约定不作为结算依据。 如江苏省高院（2016）苏民终1151号案件，法院认为合同约定清单缺陷由承包人承担的条款与强制性条文冲突，不应作为结算依据。

 

观点二：合同有效，按约定执行。 如（2015）吉民申字第137号案件，吉林高院认为招标文件及投标文件均系双方真实意思表示，对双方均具有约束力。

 

观点三：双方根据过错分担。 如广东省高院（2015）粤高法民终字第12号案件，法院认为清单漏项漏量应控制在合理范围内，超出合理范围的部分不应全部由承包人承担。

 

观点四：承包人不具备复核条件的，由发包人承担责任。 如（2019）最高法民终379号案件，发包人未发放图纸，承包人无法复核清单，最高院依据公平原则酌定发包人承担80%的差额。

 

三、2024版清单计价规范下的处理规则

 

（一）2024版规范的基本定位

 

《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024）（以下简称"24版清单计价标准"）在2013版基础上修订形成。

 

24版清单计价标准最大的变化之一，是由2013版的强制性国家标准改为推荐性国家标准，其第1.0.3条确立了"法定优先、有约从约"的计价原则。这意味着，合同有约定的按约定执行，24版清单计价标准主要在合同没有约定或约定不明时，作为行业交易习惯填补合同漏洞的依据。

 

（二）24版规范的核心变化：区分合同形式分配清单缺陷风险

 

24版清单计价标准改变了2013版不分合同形式、统一由发包人负责清单准确性、完整性的做法，区分单价合同与总价合同，采用不同的清单缺陷风险负担规则。

 

1. 单价合同：清单缺陷风险由发包人承担

 

根据24版清单计价标准第3.3.2条，采用单价合同的工程，发包人提供的除措施项目清单以外的项目清单存在工程量清单缺陷，引起的计量与计价风险应由发包人承担，承包人投标报价可不考虑，发包人应及时调整相应合同价款。

 

其法理在于：单价合同的工程量清单由发包人提供且不允许承包人修改，承包人仅承担单价固定的风险，工程量清单缺陷造成的价格偏差风险应由发包人承担。

 

在价款调整规则上，24版清单计价标准第8.2.1条规定：

 

工程量清单缺陷引起的清单项目变化（项目增减），或清单工程量增减未超过相应清单项目合同清单所含工程量的15%（含15%）的，按工程变更规则计算调整合同价格；清单工程量增减超过15%的，按相应规则计算调整合同价格。

 

2. 总价合同：清单缺陷风险由承包人承担

 

根据24版清单计价标准第8.2.3条，采用总价合同的工程，合同价格及合同工期不应因合同清单缺陷而调整；第4.1.6条规定，采用总价合同的工程量清单如存在缺陷，清单缺陷引起的价款变化应视为已包含在合同总价内，合同履行中不予调整（但暂定数量清单项目除外）。

 

其法理在于：总价合同中，施工图预算、合同清单或由承包人根据图纸自行编制，或虽由发包人提供但允许承包人核对、提出异议和修改完善，承包人作为专业施工单位，相比发包人更有能力控制清单缺陷风险，故由其承担。

 

3. 措施项目清单：无论何种合同形式均由承包人负责

 

无论采用单价合同还是总价合同，按项编制的措施项目清单的完整性及准确性均由承包人负责，承包人应在报价时自行考虑并合理报价（24版清单计价标准第3.1.8条、第8.2.2条）

 

（三）新旧规范的衔接

 

24版清单计价标准对清单缺陷风险负担规则的修订，是对2013版"不分合同形式、统一由发包人负责"规则的重大调整，其核心逻辑是"由造成风险或最有能力控制风险的一方承担"，即将工程量清单缺陷风险与合同价格形式紧密挂钩。

 

需要特别说明的是，由于24版清单计价标准已由强制性规范调整为推荐性标准，且其总则确立了"法定优先、有约从约"的原则，裁判者在处理清单缺陷争议时，应首先尊重合同约定；仅在合同无约定或约定不明时，才将24版清单计价标准作为交易习惯填补合同漏洞。

 

众所周知，住建部2024年11月26日以2024年第212号公告批准发布《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024），自2025年9月1日起实施，原2013版规范同时废止。因此，出现了新标准发布和实施期间的新旧标准衔接问题。对此，笔者认为，并非简单地以"标准实施之日"为界一刀切，而是需要区分三个不同时段分别处理：

 

1. 24版标准实施后（2025年9月1日之后）发生的争议

 

自2025年9月1日起，24版标准正式施行，2013版规范同时废止。此阶段发生的计量计价争议，原则上以24版标准的风险分担规则为准，即按合同类型与项目性质分流清单缺陷风险：单价合同分部分项项目清单缺陷由发包人负担、总价合同已标价清单缺陷由承包人负担、措施项目清单完整性均由承包人负责。同时，因24版标准为推荐性标准且奉行"有约从约"，合同有约定的，应优先尊重合同约定。

 

2. 24版标准已发布但尚未施行期间（2024年11月26日至2025年8月31日）

 

此期间，24版标准已经住建部公告批准发布（2024年11月26日），但尚未到2025年9月1日施行日，2013版规范亦未废止。对该期间发生的争议，处理规则应把握以下要点：

 

其一，溯及力问题：24版标准原则上不具有溯及既往的效力。 标准属于技术规范，其施行以公告明确的"自2025年9月1日起实施"为准。在施行日之前，24版标准尚未生效，当事人无义务也无从依照其执行。因此，对2025年9月1日前已订立合同并履行施工所产生的清单缺陷争议，一般仍应依照合同约定及当时施行的2013版规范处理，不宜将尚未施行的24版标准直接适用于既往交易。这符合法不溯及既往的基本法理，也避免当事人因规范更替而在既存合同中承担未曾预见的责任。

 

其二，合同约定优先，新旧标准均属"填补漏洞"的补充依据。 无论适用2013版还是24版，裁判者处理清单缺陷争议的首要依据都是当事人的合同约定。只有在合同无约定或约定不明时，才需借助行业标准、交易习惯进行补充解释。此时，对于已发布但未施行的24版标准，其能否作为补充解释的参考，取决于裁判者对待技术规范的态度——在24版已明确宣示其风险分担的价值导向（如"谁风险可控由谁承担"）时，即便尚未施行，其立法精神对合同漏洞的填补亦具有重要参考意义。

 

其三，区分争议发生的时点与合同订立的时点。 衔接期争议的处理还需区分"合同订立时点"与"争议发生时点"：若合同在衔接期内订立，当事人基于对当时有效规范（2013版）的预期作出报价与风险安排，则一般不宜以事后发布的24版标准推翻已形成的合同合意；若争议发生于衔接期、但合同已在此前（2013版施行期间）订立并履行，同样应尊重既存合同与旧规范，避免标准的更替成为当事人规避合同义务的工具。

 

3. 2013版规范废止前的长期合同履行争议

 

对于在2013版施行期间订立、合同履行或结算争议延续至24版标准实施之后的长期工程，应坚持"行为时法"与"合同约定"相结合的原则：合同订立及主要履行行为发生时的计价规则（2013版）仍是判断风险负担的基础，24版标准不因实施时间的到来而当然回溯适用于此类既存合同。换言之，24版标准作为推荐性标准，其"有约从约"的定位决定了它更多扮演合同漏洞的补充与裁判说理的参照，而非改变既存合同效力的依据。

 

四、单价合同约定清单缺陷风险由承包人承担的效力认定

 

如上所述，在单价合同中，工程量清单缺陷应由发包人承担风险，但实践中，发包人基于签约强势地位，常在招标文件中约定承包人应复核清单、未提出异议则承担清单缺陷风险。此类约定在实务中存在效力争议。对此，应结合24版清单计价标准的"有约从约"原则把握：

 

（一）“有约从约”

 

双方明确约定由承包人承担清单缺陷风险的，原则上应尊重约定，该约定对双方具有拘束力。

 

（二）是否因显失公平而导致双方利益失衡

 

《民法典》第151条规定："一方利用对方处于危困状态、缺乏判断能力等情形，致使民事法律行为成立时显失公平的，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。"我国司法实践采"二要件说"，显失公平须主观要件与客观要件同时满足：客观上须一方利用对方危困或弱势之行为导致权利义务明显失衡；主观上须一方有利用对方危困或弱势、牟取不正当利益之故意。市场交易中双方实力不均乃是常态，仅凭发包人处于签约优势地位本身，并不足以认定显失公平。结合工程施工合同的具体场景，以下情形可以综合认定为构成显失公平：

 

1.发包人未提供关键缔约基础资料，却要求承包人承担无法预测的风险。 若发包人利用其掌握施工图纸、地质勘察资料、基准资料的优势地位，不向承包人提供可供复核的完整图纸及资料，却同时约定承包人未提出异议即自行承担清单缺陷等风险，此时承包人客观上根本无法履行复核义务，条款的适用前提已因发包人违约而不具备。最高院（2019）最高法民终379号案中，发包人未发放与招标清单配套的工程图纸，最高院依据公平原则酌定发包人承担差额的80%。

 

2.承包人是否客观上"不能"或"难以"对不利条款进行实质协商与判断。例如，在招投标程序中，若发包人未实质组织招标答疑环节、招标答疑流于形式，投标人实质上并无协商修改合同条款的权利和机会，则承包人处于明显弱势地位。反之，若招投标程序正规，承包人作为专业建筑施工企业，投标经验丰富、对合同条款审查理解能力甚至强于发包人，且有权通过答疑提出质疑和修改意见，则不应认定其处于需要法律保护的弱势状态。

 

（三）是否属于格式条款

 

1.发包人是否履行了提示说明义务。总承包人与分包人签订的分包合同，大多数属于由总承包人制订且不允许分包人协商、修改的格式条款。因此，合同约定将工程量清单缺陷风险转移给分包人，其性质上属于免除总承包人责任的格式条款，总承包人应当尽到提示和说明义务，否则分包人有权主张该条款不构成合同的组成部分。

 

2.是否属于法定无效情形。若清单缺陷超出合理限度，风险转嫁导致利益严重失衡。单价合同项下，工程量清单的准确性、完整性本应由发包人负责。若合同约定清单缺陷风险由承包人负担，但清单缺陷的误差率严重超出正常水平，则要求承包人全部承担由此造成的风险，将违背"谁造成风险谁承担、谁控制风险谁承担"的基本原则，导致双方利益明显失衡。这种情况下，此类条款属于《民法典》第四百九十七条规定的无效格式条款，即“不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利”。

 

（四）是否属于无效免责条款

 

若分包人有证据证明发包人知道或应当知道工程量清单存在重大缺陷，却故意向分包人隐瞒，或者采用不给分包人预留合理审查期限等方式变相剥夺分包人审查机会的，此类条款还可能构成《民法典》第五百零六条规定的无效免责条款，即“因故意或重大过失造成对方财产损失的”。

 

五、关于典型案例的处理

 

在该案中，被申请人主张工程量清单对实心薄壁墩构成清单漏项，要求通过鉴定方式确定实心薄壁墩单价，对此，笔者认为：该问题的实质是合同条款的解释问题，被申请人的漏项主张不能成立，其核心理由如下：

 

（一）双方对清单涵盖范围的共识

 

双方均认可，合同附件《工程量清单》中的薄壁墩数量，涵盖了图纸中所有的薄壁墩，包括实心和空心薄壁墩。这是认定不构成漏项的最关键基础——清单数量并未遗漏任何实际施工的工程范围。

 

对照2024版清单计价标准对"工程量清单缺陷"的定义——"分部分项工程项目清单中所列的清单项目与对应的合同图纸及合同规范所要求的清单项目在列项、项目特征、工程数量上存在的差异，包括多列项、错漏项、项目特征不符、工程数量偏差及其他同类"——本案情形形式上存在被申请人主张的"项目特征不符"的外观：清单列项为"薄壁墩"，但实际存在实心、空心两种不同项目特征。

 

然而，构成"清单缺陷"的前提是清单与实际施工范围之间存在真实、客观的差异。本案中，双方已确认清单中的"薄壁墩"数量完整覆盖了全部实心墩与空心墩工程量，即工程数量并无缺漏；争议的实质并非"清单漏了工程量"，而是对"薄壁墩"这一列项的范围与单价的理解分歧（究竟统一计价还是区分计价）。这属于合同条款的解释争议，而非清单项目列项与图纸不符所导致的缺陷。

 

（二）格式条款的解释规则

 

招标文件的招标范围描述中出现了"薄壁墩配桩基础""等截面空心薄壁墩""实心薄壁墩"，而工程量清单中仅体现"薄壁墩"未作空心与实心区分。对此，从文义解释角度存在两种解释：

 

解释一（不构成漏项）：虽然施工图纸及招标文件包含不止一种薄壁墩的做法，但合同在计量计价时不作区分，按统一单价结算；

 

解释二（构成漏项）：被申请人在编制工程量清单时，对薄壁墩在数量和单价上均出现错误，合同中的薄壁墩实际仅指空心薄壁墩，实心薄壁墩双方未约定价格。

 

根据《民法典》第498条关于格式条款解释的规定——对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方（即被申请人）的解释。由于本案合同条款存在两种解释且系被申请人提供，应采纳不利于被申请人的解释，即解释一：合同按统一单价结算，不构成清单漏项。

 

（三）工程量缺陷不调整合同价格的双向约束力

 

招标文件明确载明：“如招标文件中有漏项的部分，则该费用视为已分配在其他项目中，不再修改”。即要求承包人在报价时将漏项部分考虑在内，一旦中标，不因清单漏项调整单价。该约定不仅对分包人有约束力，对总承包人同样有约束力。总承包人以"清单存在缺项、项目特征描述不符"为由，在结算阶段单方主张调减已约定单价，与上述合同约定的风险负担规则明显不符。因此，即便认定合同未约定实心薄壁墩单价构成清单漏项，也不应该调整合同单价。

 

六、本案对总承包人、分包人的启示

 

（一）对总包人的启示

 

1.清单编制与风险分配须审慎，避免"事后补救"思维。 本案中，总包人主张薄壁实心墩系清单缺项、要求调减单价，最终未被支持，关键原因在于其招投标文件与合同附件《工程量清单》仅列"薄壁墩"而未区分实心、空心，且双方在历次计量与结算中均合并计价。这警示总包人：若在清单编制时未能厘清列项与项目特征，事后以"清单缺项"为由调价的空间极为有限。总包人应在招标阶段即审慎编制或复核工程量清单，对存在不同项目特征的分项（如实心墩与空心墩）予以明确列项或注明计价口径，避免以笼统列项埋下争议隐患。

 

2."有约从约"非可随意突破。 本案合同明确约定"综合固定单价合同，在合同履行过程中不得以任何理由要求调整合同单价"。这提示总包人：经招投标程序确认的固定单价对双方均有约束力，招标文件错误、清单编制错误等单方原因不能成为事后调价依据。分包人承担工程量清单缺陷风险，在清单编制无误时是转嫁风险的手段，但在清单存在因总包人原因导致的缺陷时，却可能成为分包人的维权依据。总包人应在招标和缔约时时充分评估单价的合理性与风险，而非寄望于以文件错误为由推翻合同约定。

 

3.利用签约优势转嫁风险须有边界，避免触发显失公平审查。 若总包人凭借优势地位，以格式条款将清单缺陷等风险无条件转嫁给分包人，且缺陷超出合理限度、分包人缺乏实质协商能力，则相关约定可能面临显失公平或格式条款订入规则的审查。总包人设计风险分配条款时，宜限定在合理预见范围内并充分提示说明，以维护条款效力。

 

（二）对分包人的启示

 

1.做好过程结算，善用并留存履约证据。 本案分包人胜诉的关键，在于合同系固定单价、清单"薄壁墩"数量涵盖全部实际施工范围、且历次计量结算均按统一单价执行。这提示分包人：在固定单价合同中，应留存招投标文件、历次计量支付及结算确认文件，以证明双方对单价与计量口径的真实合意，防止最终结算时的扯皮。

 

2.做好清单的审核工作。单价合同约定分包人承担工程量清单缺陷风险，该约定原则上有效。对于仲裁庭来说，某个约定“合理”与否，不能成为仲裁庭否定该约定效力的理由和依据。因此，若招标文件要求分包人自行复核工程量清单并提出疑义的，应予以高度重视，否则履约过程中以清单缺陷为由提出索赔的，将无法得到支持。

 

（三）对合同双方的共同启示：风险负担与合同管理

 

本案最终体现的核心价值，是合同严守与风险合理分配的统一：一方面，经双方合意确认的固定单价与计价安排应受尊重，一方不得单方推翻；另一方面，清单缺陷等风险的分配应以"谁造成、谁控制"及合理预见为边界。无论是总包人还是分包人，均应在缔约阶段通过清晰、完整的清单编制与合同条款安排，明确计量计价口径与风险负担，从源头减少"缺项"争议；在履约与结算阶段，则以完整的书面证据固化合意，从而在争议发生时获得稳定、可预期的裁判结果。