作者按
2026年10月31日，常设中国建设工程法律论坛主办的第五届全国鉴定人大会中，资深鉴定专家、常设论坛鉴定专业委员会造价组组长、德威工程管理咨询有限公司常务副总经理任纪亮先生做了题为《司法解释二对造价鉴定的影响》的专业分享。任纪亮先生提出：对于停窝工损失，能否纳入优先受偿权范围，应看其是否通过承包人的劳动物化到了建筑物的价值中，并随着建筑物的拍卖、变卖而实现其价值，比如以下停窝工损失可以考虑纳入优先权范畴：措施费中已摊销部分（归集到建筑物或隐蔽工程）；变更造价；材料调差（含过去物化与现在物化）；停工后的材料涨价部分；停工修复费用（含不可抗力修复）。以下则不应纳入优先权范围：停工窝工的人工、机械、管理费等损失；未摊销的措施费。
任总的上述观点再次引起笔者该问题的深度思考。笔者也曾就该话题，在深圳国际仲裁院举行的优先权研讨会上进行了题为《施工合同解释（二）征求意见稿第18条下的优先权范围厘定》的专题分享。笔者在该次分享内容的基础上，结合任总的观点，写作本文，求教于方家。
2025年11月，最高人民法院发布《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）（征求意见稿）》，其第18条第2款规定：承包人就发包人原因造成的停工、窝工等损失主张享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院不予支持，但停工、窝工损失中的农民工工资部分除外。该条款在业内引发较大争议，施工企业反对尤为强烈——停窝工损失属工程索赔的常见类型，若停窝工损失不予优先受偿，是否意味着包括费用索赔在内的工程索赔被整体排除在外？
2026年6月30日施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，下称"《建工解释二》"）最终完成了规则定型。其第17条第2款规定，承包人就发包人原因造成的停工、窝工等损失主张享有建设工程价款优先受偿权的，人民法院不予支持。较之征求意见稿，正式稿删去了"农民工工资部分除外"的但书，对停窝工损失的排除更为彻底。
这意味着，停窝工损失能否优先受偿这一长期存在争议的问题，在诉讼层面已一锤定音。但笔者以为，规则的定型并不等于问题终结。本文以仲裁员视角，结合《建工解释二》第17条与《民法典》第803条、第804条，就本问题的规范逻辑、定性争议及救济路径作系统分析，供实务同仁批评指正。
（一）第17条的规范内容
《建工解释二》第17条从两个维度收紧了优先受偿权的边界：
其一，范围上的收缩。 第17条第2款明确将发包人原因造成的停工、窝工损失排除于优先受偿范围之外。就排除理由，最高人民法院民一庭课题组在《〈建工解释二〉的理解与适用》中作了官方阐释：主要考虑是停工、窝工损失本质上属于违约金、损害赔偿金范畴，过于宽泛的优先受偿权范围会在更大范围内影响发包人的其他债权人利益，损害交易安全。[1]
其二，裁判主文上的明晰化。 第17条第1款要求人民法院在判决主文中明确承包人享有优先受偿权的工程价款数额及相应工程。上述官方解读进一步界定，"相应工程"是指承包人自己施工的工程，不包括他人施工的工程，也不包括工程占用的建设用地使用权的价值。作此要求的理由在于：实践中有的判决主文未明确优先受偿权对应的具体工程，导致执行过程中当事人产生争议，既影响执行效率，又容易衍生其他诉讼。
上述官方解读中将停窝工损失定性为违约金、损害赔偿金，并不是解释二的创设，从最高院历来的对优先受偿权范围的规定中，就总计可循。优先受偿权范围规则的形成，经历了较长过程：
其一，2002年批复。《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》（法释〔2002〕16号，已废止）第三条采"实际支出的费用"与"发包人违约造成的损失"两个概念，将后者排除于优先受偿范围之外。而《民法典》第577条及原《合同法》第107条在违约责任中使用了"赔偿损失"的表述。
其二，《建工解释一》第40条。 该条第1款为引致性条款，将优先受偿范围指向"国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定"；第2款采排除法，将"逾期支付建设工程价款的利息、违约金、损害赔偿金"排除在外。最高院民一庭在理解与适用一书中，对"损害赔偿金"的含义未作进一步阐释，但从前述批复第三条看，其与违约责任应存在一定关联。
其三，《建工解释二》第17条。 在前述基础上进一步明确停窝工损失不享有优先受偿权，并在第1款增设判决主文明晰化义务。
（一）"工程造价"与"工程价款"：被混用的两组概念
《建工解释一》理解与适用一书将《建工解释一》第40条中的"国务院有关行政主管部门关于建设工程价款范围的规定"，指向住建部、财政部《建筑安装工程费用项目组成》与原建设部《建设工程施工发包与承包价格管理暂行办法》。但笔者认为，上述两者实为对"工程造价"组成的规定，而非对"工程价款"的规定。
“工程造价”“工程价款”二者差异明显：工程造价是按一定计算规则算出的已完工程的价格或价值，属理论计算值；工程价款则是承包人对发包人享有的应付款债权。前者只有进入应付状态，方能转化为工程价款债权。以甲供材为例，计算工程造价时须将甲供材计入，计算工程价款时则须扣减其价值。二者亦有联系——工程价款一定是在工程造价基础上形成的。因此，径以"工程造价"组成的规定划定优先受偿权范围，值得商榷。
国务院真正关于"工程价款"的规定，是财政部、原建设部《建设工程价款结算暂行办法》第四条，其将工程价款界定为工程预付款、工程进度款、工程竣工价款三类。实务中承包人对发包人的工程价款债权，亦不外乎此三类。
（二）停窝工索赔是"工程价款"“损失”"损害赔偿金"，抑或独立概念
《建工解释一》第40条采"工程价款"与"损害赔偿金"的区分标准，故停窝工索赔能否优先受偿，取决于其究竟落入何者。就此存在两种裁判路径：
观点一：属"发包人违约造成的损失"，不享有优先受偿权。 如最高人民法院（2014）民一终字第56号案，认为承包人主张的因发包人违约造成的停窝工损失和材料价差损失，不属于优先受偿权行使范围。该案例作为公报案例，影响深远。
观点二：属"工程价款组成部分"，应享有优先受偿权。 如福州仲裁委公布的某建设公司与某投资公司建设工程施工合同纠纷案，仲裁庭将造价鉴定报告载明的停工损失纳入工程价款，支持优先权，但明确未完成工程量可得利益损失属违约损失赔偿性质，不享有优先权。该案亦折射出仲裁与诉讼在该问题上的判断差异。
观点三：属于独立概念。停窝工索赔属于工程索赔的类型之一，而工程索赔是工程造价专业术语，其无法与《民法典》中的“损失”“损害赔偿金”“违约责任”“工程价款”中的任何一个法律概念完全划等号。
笔者赞同观点三：
其一，从规范依据看，《建设工程价款结算暂行办法》第十四条明确将索赔事项作为工程竣工结算的组成部分，并单设"索赔价款结算"；2017版施工合同示范文本亦将停工窝工造成的费用损失与必要措施费用纳入工程索赔范畴。这说明，索赔属于“工程价款”的组成部分之一。
其二，从费用构成看，24版《建设工程工程量清单计价标准》第2.0.31条界定工程索赔，第8.11.9条进一步明确因停工、待工等造成的人工、材料、施工机具、水电消耗费用损失，以及停工、复工、维护现场的必要措施费用，均可提出索赔。这说明，索赔属于“工程造价”的组成部分之一。
其三，从项目对应关系看，实务中常见停窝工索赔项目——工人工资（人工费）、机具设备停滞费（施工机具台班费）、材料损耗仓储费（材料费）、现场管理费（企业管理费）、已完工程照管费、临时设施延期使用费、周转材料增加费、降排水费（措施项目费）——均属工程造价的组成部分。
据此可得初步结论：停窝工损失属于工程索赔范围，工程索赔属于工程价款的一部分，亦属于工程造价的组成部分。
但不可否认的是，部分停窝工损失确实可以落入“损失”“损害赔偿金”“违约责任”范畴：
因发包人违约引起的停窝工损失，可能被归入"损害赔偿金"“违约责任”而无法优先受偿。24版清单计价标准第8.11.10条列举的发包人延迟提供图纸或场地、提供材料不合格、发包人原因引起工期延误或暂停施工等情形即属此类。
而《建工解释二》第17条第2款，恰恰是循此逻辑得出：官方解读明确，之所以一律排除停窝工损失的优先性，正因其"本质上属于违约金、损害赔偿金范畴"。但如上所述，工程索赔与“违约金”“损害赔偿金”虽有关联，但并不是同一领域（造价VS法律）、同一层次（前者包含后者）的概念。
《民事审判指导与参考》（第62辑）认为[2]，优先受偿权保护的是投入或物化到建设工程中、对工程产生增值部分的工作人员报酬、材料款等实际支出费用，未实际投入建筑物中的价值均不能取得优先地位。建设工程价款优先受偿权所保护的范围系投入或者物化到建设工程中、对建设工程所产生增值部分的工作人员报酬、材料款等实际支出的费用……而对于未实际投入到建筑物中的价值，无论其表现形式如何，均不能对建设工程取得优先受偿的地位。基于此，能够行使建设工程价款优先受偿权的权利范围不包括因发包人违约导致的损失。
任总提出的对停窝工损失进行是否“物化”的类型化分析，与上述观点不谋而合。
但该观点难以回答这样一个质疑：以基坑降水产生的抽水机台班费为例，其属于工程造价中的降排水措施费。假设在基坑施工阶段，工地因发包人未及时拨付工人工资而停工一天，但降排水措施始终不间断。同样是降排水费用，为何前一天在计划工期内的降排水费用属工程价款、应优先受偿，第二天停工期间的降排水费用却要被区别对待？仅以"是否物化到建设工程中"为标准，恐难自圆其说：正常施工情况下的降排水费用就物化至工程中，停工情况下的就没有物化？
笔者认为，判断某项工程索赔应否纳入优先受偿范围，更为自洽的标准应是其产生与工程施工联系的紧密程度，即是否属于工程施工所必须的成本及费用，而非单纯看其是否由发包人违约导致，或者说是不是“物化至工程中”。以发包人迟延提供图纸致工程停工为例，承包人产生的人员遣散费与停工期间基坑降排水费，前者非施工所必须，后者却是停工期间保障工程安全的必需支出，如何能因停工源于发包人违约便一并排除其优先地位？
《民法典》第803条规定：发包人未按照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权请求赔偿停工、窝工等损失。
《民法典》第804条进一步规定：因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。
从上述两条可以读出：在工程因发包人原因停窝工（停、停缓建）的情况下，承包人有权要求发包人赔偿的不仅有“损失”，还有“费用”。
那么问题来了，第804条中的"实际费用"，是否已被第17条中的"损失"一词所涵盖？若未被涵盖，裁判者是否可能通过解释作业，为此类"费用"保留一线优先受偿的空间？
（一）这一区分的现实价值
对承包人而言，停窝工索赔的构成中，"费用"占据相当比重。以实务中常见的停窝工损失项目观之，包括人工费用（停工期间工人工资、留守人员人工费）、材料费用（已加工待安装材料费用、保管费、周转材料租赁费）、机械设备费用（租赁设备费、折旧费）、管理费用（管理人员工资、办公水电费）等，均属“工程价款”或者说“工程造价”项目，与利润损失、可得利益损失等典型的"损失"项目在性质上存在差异：费用是多花掉的钱，损失是应该赚但没赚到的钱。
若"费用"能被解释为不落入第17条第2款"损失"的射程，则上述项目的优先性尚存论证空间；反之，则一并退居普通债权。故这一区分值得认真对待。
（二）规范文本中的“费用”“损失”并列表述并非孤例
需要指出的是，"费用"与"损失"并列，并非《民法典》第804条独有，而是建设工程规范体系的普遍表述方式。
其一，从《民法典》自身看。 第803条规定承包人可"请求赔偿停工、窝工等损失"；第804条则表述为"损失和实际费用"。同一制度脉络下的相邻条文，用语并不完全统一。
其二，从计价标准看。 24版《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024）第2.0.31条将"工程索赔"定义为：当事人一方因非己方的原因造成经济损失、费用增加或工期延误（或延长）……而向对方提出经济损失赔偿或补偿和（或）工期调整及其他的要求。定义本身即采"损失＋费用"双重表述。
第8.11.9条进一步规定，因非承包人原因发生停工、待工、降效、工期延长等事件，"给承包人造成经济损失及费用增加和（或）工期延误的"，承包人可就"蒙受的经济损失及费用增加"提出索赔；其下第1项"因停工、待工、降效、工期延长等造成的人工、材料、施工机具、水电消耗等的费用损失"，第3项"因停工、复工、维护施工现场等发生的必要措施费用"，第4项"因返工、拆改与修复等发生的直接费用，以及报废（损）的材料直接损失"——"费用"与"损失"在同一款项内反复交替出现。
其三，从制度功能看。 第8.11.10条规定，因发包人责任原因致承包人损失及费用增加的，承包人除可索赔损失及费用外，"还可索赔利润"；第8.11.11条则规定，某些情形下发包人应"补偿给承包人造成的损失和（或）直接费用，不包括利润"。
上述规范文本呈现出清晰的三个层次："费用"（直接成本支出）——"损失"（财产减损，如材料报废）——"利润"（可得利益）。三者在计价规范中被有意区分，各有不同的补偿规则。这恰恰说明，"费用"与"损失"在建设工程语境下并非同义反复，而是两个具有独立内涵的概念。
（三）实质判断："费用"能否被第17条的"损失"涵盖？
文义上的并列，是否意味着解释上的可分？笔者认为，不宜将第17条第2款的"损失"限缩解释为不含"费用"，理由有四。
1.从概念的本源看："损失"在法律语境中本就包含费用支出
《民法典》第584条规定，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益。在损害赔偿法理上，"损失"历来采广义理解，既包括财产的积极减少（所受损失，如已支出的费用、材料的毁损），也包括财产的消极不增加（所失利益，如利润）。承包人因停工而多支出的留守人员工资、租赁设备停滞费，属典型的"积极损害"，本身即为"损失"的一种形态。
第804条之所以在"损失"之后另加"实际费用"，并非要创设一个独立于"损失"的请求权类型，而是因停窝工情形的特殊性所作的例示性强调——"倒运""机械设备调迁""材料和构件积压"，这些恰恰表现为费用的支出，立法者特意点明"实际费用"应予赔偿，意在避免实践中以"非物化于工程"为由拒绝赔付。其规范意图是扩张赔偿范围，而非区分概念类型。
2.从体系解释看："费用"与"损害赔偿金"存在性质交集
《建工解释一》第40条第2款排除的是"利息、违约金、损害赔偿金等"；《建工解释二》第17条第2款排除的是"停工、窝工等损失"。官方解读明确，之所以一律排除，是因为"停工、窝工损失本质上属于违约金、损害赔偿金范畴"。
由此可见，第17条第2款中的"损失"，指向的是该笔款项的法律性质（属违约救济范畴），而非其计算方式（是"费用填补"还是"利益填补"）。如果承包人因停窝工而多支出的费用，其请求权基础同样落于《民法典》第804条的违约赔偿，性质上亦属违约救济，那么在优先性排除的规范目的下，以"费用"区别于"损失"来主张优先，实质上是在同一个违约救济链条中人为切割，难以成立。
3.从规范目的看：区分"费用／损失"将架空第17条的立法意图
官方解读阐述的排除理由有二：一是"过于宽泛的优先受偿权范围会在更大范围内影响发包人的其他债权人利益，损害交易安全"；二是避免判决主文不明导致的执行争议。
若允许承包人将停窝工索赔拆解为"费用"与"损失"两段，仅就前者主张优先，则排除规则的实际效果将被大幅稀释——因为如前所述，停窝工索赔中的绝大部分项目（人工、机械、材料、管理费）在计算形态上均可表述为"费用"。规范意图是整体排除停窝工索赔的优先性，若允许以概念切割方式部分突破，无异于以解释方法消解规范本身。
4.从规则沿革看：征求意见稿的"但书"删除正是"整体排除"意图的印证
这一点尤其值得注意。征求意见稿第18条第2款曾设有"但停工、窝工损失中的农民工工资部分除外"的但书；而正式稿第17条第2款删去了该但书。这一删减传递的信号是：立法者经权衡后，选择不留任何例外口子——即便是农民工工资这一最具正当性的部分，也不再享有优先地位。
由此反推，若连"农民工工资"都被排除，则作为其上位概念的"费用"，更无通过解释另辟蹊径的空间。在正式稿删除但书之后，任何主张"费用不属损失、故仍可优先"的解释路径，都面临规范意图上的根本障碍。
（四）结论：可以保留的解释空间在哪里
综上，就优先性而言，"实际费用"应被第17条第2款的"损失"所涵盖，一并排除于优先受偿范围之外。但这一结论并不意味着第804条中"费用"与"损失"的并列毫无意义：
其一，在赔偿数额认定层面仍有实益。 "费用"强调实际支出、以票据凭证为凭，举证相对确定；"损失"中的利润逸失等则需借助鉴定或酌定。仲裁庭在核定赔偿数额时，区分二者有助于精准适用证据规则。
其二，在合同约定排除索赔时的审查中仍有实益。 实践中部分施工合同约定因发包人原因造成工期延误的仅顺延工期、不承担停窝工损失。有观点认为该约定有效。但如承包人主张其请求的并非"损失"而是"实际费用"，则需审查该约定是否涵盖费用补偿，不能一概而论。
其三，在工程价款本体的界定中仍有实益。 对合同约定应当计入工程价款、或在施工过程中已通过签证确认并入结算的停窝工费用，其性质已转化为工程价款的一部分，与事后单独提起的停窝工索赔在认定路径上应有所区分——前者应争"是否已入价"，而非争"是否有优先性"。
《建工解释二》第17条虽面向诉讼，但在仲裁案件中同样会被参照适用，且面临若干诉讼中不会凸显的问题。
（一）参照适用第17条可能引发的具体问题
其一，"农民工工资"如何界定？ 虽然正式稿已删去农民工工资但书，但在判断某项损失是否属于"工程价款"、是否可与其他工程价款一并衡量时，仍需辨析工资的范围。在我国城乡融合发展趋势下，不少地方已不再区分市民与农民而统称居民，此时如何界定条文中的"农民工工资"？施工企业现场管理人员工资是否属该范围？施工企业将劳务工程分包后支付给劳务企业的人工费是否属之？施工机具使用费通常含操作人员人工费，停工期间塔吊司机工资可否优先受偿？此外，停工期间工资发放标准如何确定——约定标准、法定最低工资标准，抑或建筑行业平均工资？停工期间与正常施工期间能否适用同一标准？
其二，一揽子结算协议下如何区分？ 若双方结算时未区分各项目具体金额，仲裁庭无从区分停窝工损失数额，双方又不配合举证，仲裁庭如何从中切分停窝工损失与农民工工资？
其三，抵押权人利益如何平衡？ 若双方在仲裁前已达成结算协议并均要求据此裁决，而发包人支付能力不足，可能牵涉银行利益。基于仲裁程序的封闭性，仲裁庭是否需查明结算协议中是否含停窝工及其农民工工资的具体数额？双方不配合时如何查明？若不查明，裁决会否因银行等利害关系人挑战、能否经受司法审查检验？
值得注意的是，《建工解释二》第17条第1款明确要求判决主文写明优先受偿的"数额及相应工程"，并限定"相应工程"为承包人自己施工的工程、不含建设用地使用权价值。这一要求同样适用于仲裁裁决——仲裁庭应在裁决主文中尽可能明确优先受偿权的数额与标的，避免因表述笼统而在执行阶段引发争议。
（二）两条应对路径
路径一：不予参照适用，统一认定为工程价款。 司法解释在仲裁程序中仅是参照适用，可将停窝工损失统一认定为工程价款，从而回避上述区分难题。
路径二：选择性参照适用。
类型一——双方已就工程价款结算达成协议。 除非存在明显不当，原则上尊重当事人意思自治，不再纠结其中多少属停窝工损失、多少属农民工工资及工资如何计算，直接将结算金额整体认定为工程价款，全部纳入优先受偿权范围。
类型二——双方未就停窝工索赔达成一致。 按以下步骤递进判断：第一步，依承包人主张的停窝工损失项目与内容，判断其是否属于"工程价款"，即是否属工程造价组成部分；第二步，判断停窝工原因是否为发包人违约，因发包人违约导致者属"损害赔偿金"，不能全部纳入优先受偿范围；第三步，对发包人违约导致的停窝工损失，再判断其是否属工程施工所必需的成本和费用，如是，则应纳入优先受偿范围。
需要特别提示的是，在《建工解释二》第17条正式排除停窝工损失优先性后，路径二第三步的"必须成本"判断在诉讼中已不再影响是否优先受偿的结论，但在仲裁程序中，是否可以区别处理，仍有待观察。
结合《民法典》第804条与《建工解释二》相关规定，建议承包人在实务中把握以下要点：
第一，履行减损义务，固定"必要费用"边界。 承包人在停工发生后负有减损义务，应及时遣散多余人员、撤离闲置机械设备等；同时应完整保存为保障工程安全所必需的费用凭证（如停工期间降排水、现场照管、已完工程保护等），以便在索赔中主张"实际费用"。
第二，善用付款日起算的弹性规则。《建工解释二》第21条明确，当事人因工期顺延等客观原因协商变更给付日期的，优先受偿权行使期限自变更后的应付日起算；合同未约定付款日或约定不明，但结算协议约定了应付日期的，自该日起算。停窝工往往伴生工期顺延，承包人可据此准确锁定行权起点，避免因起算点错误而失权。
第三，关注"保全＋执行"的替代路径。 停窝工损失既已退居普通债权，承包人应更早运用诉讼／仲裁保全、财产线索核查等手段；对确无支付能力的发包人，可考虑以《建工解释二》第18条的折价协议方式，就工程实体部分实现优先受偿，将损失索赔与优先权行使在方案设计上一并考量。
第一，"索赔"是工程造价专业术语，并非纯法律概念，"索赔"不等于"损害赔偿金"。 停窝工索赔中既包含"费用"，也包含"损失"；在《民法典》第804条的框架下，其是法定的请求权内容。但《建工解释二》第17条已从制度上作出明确取舍：停窝工损失本质上归于违约金、损害赔偿金范畴，不再享有优先受偿地位。
第二，优先受偿权范围的收缩，放大了《民法典》第803条、第804条在索赔实务中的价值。 承包人应当同步做好三件事：依据第804条完整固定"损失与实际费用"的证据；依第17条第1款要求明确优先受偿的数额与标的；依第21条锁定行权起点。 唯有将优先权的行使与损失索赔的举证一体化设计，方能在新规则下守住债权底线。
第三，仲裁程序对"同案同判"的要求以及对司法解释的适用，均与诉讼程序存在明显差异。 这种差异，或许正是仲裁程序的魅力与吸引力所在。就停窝工损失而言，仲裁庭虽应尊重《建工解释二》第17条确立的规则取向，但在损失数额的酌定、合同约定效力的审查等方面，仍可发挥专家裁断与意思自治的优势，实现承包人、发包人及其他债权人之间的利益平衡。
植德不动产将持续关注建设工程优先受偿权及停窝工索赔的实务难点，敬请关注。
[1] 参见最高法民一庭课题组：《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》的理解与适用，载微信公众号“法律适用”。
[2] 参见人民法院出版社：《民事审判指导与参考》（第62辑），第164页—182页。
程浩
植德合伙人
程浩是植德律师事务所合伙人，执业领域为不动产与基础设施、争议解决。加入植德前曾任职于晋城市中级人民法院，任审委会委员、民事审判第二庭庭长，专司建设工程、房地产、物权相关案件审理及条线业务指导，主审案件上千件；曾获评山西省审判业务专家，入选晋城市政法委、市法学会首席法律咨询专家，多次参与常设中国建设工程法律论坛工作组，参编《建设工程优先权纠纷裁判指引》《建设工程质量纠纷裁判指引》《建设工程价款纠纷裁判指引》。
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