（一）工程总承包模式的定义
从我国与工程总承包有关的各类政策性、规范性文件内容来看，对工程总承包的定义不尽相同：
1.2016年5月20日住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》：“工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式”。
2.2018年1月《建设项目工程总承包管理规范》第2.0.1：工程总承是依据合同约定对建设项目的设计、采购、施工和试运行实行全过程或若干阶段的承包。
3.2019年《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》第三条：本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
4.2023年《建设项目工程总承包计价规范》第2.0.1：承包人按照与发包人订立的建设项目工程总承包合同，对约定范围内的设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行承包建设，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
（二）工程总承包的特征
1.全过程承包
从上述定义不难看出，相比于传统的施工总承包，工程总承包项目承包商的责任范围至少涵盖两个阶段（如设计+施工（DB）、设计+采购+施工（EPC）等），总承包商对工程的设计、采购、施工、试运行等环节负全责，这意味着总承包商的责任不再局限于按图施工，而是要对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责。
2.责任主体单一
与平行发包模式下业主需要分别与勘察、设计、施工单位签订并履行合同不同，在工程总承包模式下，总承包商作为唯一责任主体向业主负责，可大量减少建设单位协调工作量，大幅缩短整个建设周期。
3.充分发挥设计主导作用
在EPC模式下，总承包商能够参与或主导设计过程，使设计与施工高度融合，有效减少设计变更，优化施工方案，降低施工成本，提高效率。
4.大部分风险向总承包商转移
正是由于总承包商承担了项目从策划到实施的大部分工作，业主相对较少介入项目管理和运营，故工程总承包模式下，总承包商承担了项目设计、采购、施工、试运行过程中的大部分费用和工期风险。业主的风险相对较低，主要集中在项目前期决策、提供基础资料和业主要求的准确性上。
5.合同计价方式特殊
在施工总承包模式中，根据谁来承担工程量变化的风险不同，可以区分为单价合同和总价合同。但是，工程总承包应当采用总价合同，且总价不是对应工程量清单或施工图预算，而是业主的投资估算或设计概算。原因在于，工程总承包模式下，设计由承包人负责，如果再采用单价合同或以施工图预算、工程量清单为基础的总价合同，则无法实现业主控制投资规模的目的：承包人提高设计标准，将可以结算更高的工程价款，这显然不符合业主采用工程总承包模式的初衷。当然，由于工程总承包商承担了更多的风险因素，采用工程总承包项目的合同价格相较施工总承包可能偏高，即同样的工程量，采用据实结算的方法，造价可能明显低于合同总价，这部分差额属于承包人通过合理的设计优化获取的利润。
（三）工程总承包的类型
1.设计、采购、施工总承包（Engineering Procurement Construction, EPC）
FIDIC《设计采购施工 (EPC) /交匙工程合同条件》 (银皮书)对这一模式有清晰的界定，即业主与EPC承包商签订EPC合同，承包商负责从项目的设计、采购到施工进行全面的严格管理，在总价固定的前提下，投资人不过多参与项目的管理过程，EPC承包商承担项目建设的大部分风险。此类合同又被成为“交钥匙 (Turnkey) ”合同，业主只关注在最终的竣工验收环节能否实现其在合同中约定的发包人要求。
2.设计、施工总承包（Design-Build，DB）
FIDIC《生产设备和设计-施工合同条件》 (黄皮书) 是对该模式的典型应用。在该模式下，业主通常已经完成了初步设计，为缩短建设周期，将施工图设计和施工同时发包给一个总承包商，这样可以减少设计与施工的摩擦，降低业主的管理工作量。
3.两种模式的差异
DB模式和EPC模式有其相同特点，即设计施工一体化、总价固定、成果交付要求;但两者之间的差异并非承包商是否负责采购环节，而是在设计环节和风险负担方面存在重大差异：
（1）“设计”的含义不同
DB模式起源于机电工程，业主通常已经完成了初步设计，总承包商承担的设计工作（Design）主要针对的是单一专业方面的结构设计、外观设计、功能设计，是为了实现初步设计的要求而具体落实某个机电装置及其配套建筑的详细设计，较适合运用于成套设备或设备+厂房的项目。
而EPC的设计(Engineering)是一个过程，不仅包括具体的设计工作，更涵盖以建设项目需求和建设单位需求（发包人要求）为依据，从项目策划（可行性研究）、方案设计、初步设计、详细设计、工程验收到合同履约等工程全过程全方位的总体策划和具体工作。该过程要求总承包人除了完成设计任务外，更强调对工程的整体策划，总承包商正是通过合理的策划，来实现总价和工期的控制。EPC不是设计－采购－施工三项工作的简单线性拼接，而是将其集成为一个系统。
此外，一般DB合同签订时业主已有较为明确的设计要求，承包商一般只需对方案进行细化和优化;而EPC合同签订时，业主可能只能提供方案设计及项目功能需求，需要承包商根据项目及业主需求提供最优的设计方案。
（2）DB 模式和EPC 模式的风险承担程度不同
正是由于上述承包人的工作范围的差异，导致两种模式下承包人在风险承担方式上也有显著差异。在EPC模式下，执行严格的固定总价，除合同有明确约定由发包人承担的有限风险外，承包商要承担绝大多数风险。二者的区别如下[1]：
DB和EPC合同最本质的区别是风险承担方式不同。设计施工总承包（DB） 合同是在发包人和承包人之间相对均衡地分担风险，把风险分配给有能力控制风险的一方，承包人一般承担设计、施工、设计和施工之间协调以及工程量变化的风险，对于一个承包商所不能合理预见的风险一般不予承担：设计采购施工总承包（EPC）强调风险的不平衡分配，承包商除了承担DB模式下的风险外，还要承担许多一般承包商所不能合理预见的风险。EPC把绝大部分风险交由承包人承担，合同价格中包括相应的风险费，同时合同工期和价格相对更加固定，承包人的索赔空间变小
（一）国内诸多规范性文件均规定工程总承包项目应采取总价形式
1.《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》
第十六条 企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同，政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。
2.《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）
合同协议书部分第四条第2款：合同价格形式为总价合同，除根据合同约定的在工程实施过程中需进行增减的款项外，合同价格不予调整，但合同当事人另有约定的除外。
3.《建设项目工程总承包计价规范》
第3.2.3 建设项目工程总承包应采用总价合同，除工程变更外，工程量不予调整。
发承包双方可以根据本规范第6章的规定在合同中约定合同价款调整的内容，形成可调总价合同，据此进行调整，否则视为总价合同。
（二）工程总承包不宜采用据实结算方式
《建设项目工程总承包计价规范》专门用了两个条文来强调，工程总承包项目不宜采用传统的施工总承包模式常用的以施工图预算、工程量清单为基础的据实结算（单价合同）模式：
第3.1.2 发包人以施工图项目进行工程计量和计价应采用施工总承包。
第3.2.7 采用工程总承包模式，发包人对建筑安装工程价款的计价，除专用合同条件约定的按照应予计量的实际工程量进行结算支付的单价项目外，不得以项目的施工图为基础对合同价款进行重新计量或调整。
工程总承包项目不宜采用施工图预算评审、模拟清单计价、费率下浮等据实结算（单价合同）计价方式的原因在于：工程总承包不是“按图计价”而是“按约计价”。
在传统的施工总承包模式中，双方签订合同时，通常都是基于设计深度符合要求，能够指导施工的完整施工图形成的预算或工程量清单，故工程量明确，可以采用“按图计价”的单价或总价模式，合同价格对应的是施工图预算或工程量清单。
但是，在工程总承包模式中，在招标时尚未形成施工图设计文件，投标人的投标报价依据是招标文件中的发包人要求和方案设计、初步设计，故工程总承包项目计价的内在逻辑与施工总承包存在巨大差异：
首先，承包人负责项目全部或大部分设计工作，因此，项目的合同工程量是由承包人掌控的，如果仍采用“按图计价”的方式，承包人为了获取更高利润，便倾向于提高设计标准以达到增加工程量的目的。如果最后能实现以实结算，发包人通过工程总承包来控制投资规模的目的将无法实现。这就是为何实务中出现大量“总价上限+定额计价”“总价上限+工程量清单”这种奇怪的价格形式的工程总承包合同。这种模式下，承包人非但没有通过设计优化、设计深化来达到节约施工成本的动力，反而会在编制施工图设计文件时，尽量贴近总价上限，甚至设法突破上限。而且，如果以施工图为计价基础，在施工过程中，往往会产生某一施工内容不在施工图当中，但业主认为包含在发包人要求当中，而承包人要求按工程变更处理的争议。
其次，在工程总承包中，由于业主较少介入项目管理，由总承包商对工期、造价、质量、安全等全面负责，承包商承担了更大的责任和绝大部分风险，加之工程总承包项目对工期的严格要求，采取总价方式计价，才能调动承包人优化设计文件和管理流程，使设计和施工高度融合，通过节约施工成本、缩短工期来获取利益的积极性。在工程总承包模式中，竣工验收的依据并非施工图而是发包人要求，只要施工图设计符合强制性规范且能满足发包人要求，节约的成本收益应归属于承包人。这才是我国政府部门为实现建设工程行业高质量发展，大力推广工程总承包项目的初衷。如果在结算时再采取施工图预算评审、工程量清单等单价合同中工程量据实结算的方式，将会使得承包人采取的一系列管控成本的努力付之东流，这明显与工程总承包“按约计价”的内在逻辑相悖。
（一）大部分风险由承包人承担，发包人承担有限风险
相比施工总承包，工程总承包合同执行更加严格的总价控制，除双方在专用条款中明确约定由发包人承担的风险因素外，合格价格不予调整。以下示范文本及规范性文件的规定可见一斑：
《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216）合同协议书部分第四条第2款：合同价格形式为总价合同，除根据合同约定的在工程实施过程中需进行增减的款项外，合同价格不予调整，但合同当事人另有约定的除外。
《建设项目工程总承包计价规范》第3.2.3 建设项目工程总承包应采用总价合同，除工程变更外，工程量不予调整。
发承包双方可以根据本规范第6章的规定在合同中约定合同价款调整的内容，形成可调总价合同，据此进行调整，否则视为总价合同。
（二）发包人承担的风险
根据《工程总承包管理办法》《建设项目工程总承包合同（示范文本）》《建设项目工程总承包计价规范》的相关条款，工程总承包项目中，发包人需要承担的风险限于合同的明确约定，通常包含以下内容：1.法律变化；2.市场价格波动；3.工程变更；4.不可预见的地质条件、地下埋藏物变化；5.不可抗力。
（三）承包人承担的风险
除上述合同明确约定由发包人承担的风险外，合同总价被视为包含了承包人完成合同约定义务的全部费用，即合同总价中包含了一定的风险费用。
《建设项目工程总承包计价规范》第3.3.7规定：承包人应被视为已确信工程总承包合同约定的合同金额的正确性和充分性，除合同另有约定外，签约合同价应被视为包括承包人根据合同约定应承担的全部义务，以及按照合同约定为正确的实施工程所需的全部有关事项的费用。
与施工总承包相比，在EPC项目中，承包人承担的风险范围明显更大：
1.承包人应对发包人提供的现场基准数据的准确性和发包人要求的错误承担责任
《建设项目工程总承包计价规范》第3.3.2规定：发包人应在基准日期前，将其取得的现场地形和地下、水文、气候及环境条件方面的所有相关现场数据，提供给承包人。发包人在基准日期后得到的所有此类数据，也应及时提供给承包人。
原始测量控制点、基准线和基准标高等参考数据应在发包人要求中提出。
承包人应负责验证和解释发包人提供的参考数据，按照合同约定对参考数据有关的工程放线，并核实参考数据的准确性，纠正在工程的位置、标高、尺寸或定线中的错误，负责对工程的所有部分正确定位。
对发包人提供的现场数据和参考数据的错误可按下列规定分担责任：采用设计采购施工总承包（EPC）模式时，发包人除按照合同约定或本规范3.3.3条第1款的规定承担责任外，不对现场数据和参考数据的准确性、充分性和完整性负责。
《建设项目工程总承包计价规范》第3.3.3规定：采用设计采购施工总承包（EPC）模式，承包人应复核发包人要求，发现错误应书面通知发包人。发包人做相应修改的，按照合同约定进行调整；如确有错误，发包人坚持不改，应承担由此导致承包人增加的费用和（或）延误的工期，以及合理的利润。
承包人未发现发包人要求中存在错误和（或）未通知发包人提交说明文件的，除专用合同条件另有约定外，承包人自行承担由此导致的费用增加合同（或）工期延误。
2.承包人应对现场和工程实施条件承担风险
《建设项目工程总承包合同（示范文本）》第4.7.2：承包人应对现场和工程实施条件进行查勘，并充分了解工程所在地的气象条件、交通条件、风俗习惯以及其他与完成合同工作有关的其他资料。承包人提交投标文件，视为承包人已对施工现场及周围环境进行了踏勘，并已充分了解评估施工现场及周围环境对工程可能产生的影响，自愿承担相应风险与责任。在全部合同工作中，视为承包人已充分估计了应承担的责任和风险，但属于4.8款[不可预见的困难]约定的情形除外。
虽然上述诸多规范性文件和示范文本均规定工程总承包项目应采用总价合同价格形式，但在笔者接触的与工程总承包项目相关的咨询和法律服务过程中，几乎没有遇到真正按总价结算的情况，反而是采用费率下浮、模拟清单、施工图预算等据实结算方式的合同大行其道。在此类项目中，发承包双方往往因“超概”[2]问题产生结算争议。
例如，某度假区酒店项目，发包人为政府投资平台公司，在可研阶段发包，双方签订EPC合同，由承包人负责勘察、设计、施工，在投资估算基础上，采用费率下浮方式确定中标价格。合同约定：1.承包人应进行限额设计，确保设计概算不超过合同签约总价上限；设计概算经业主批准后，承包人编制施工图，甲方委托造价咨询公司进行施工图预算审核。2.最终结算价格为：施工图预算±变更等可调整因素，最终结算以审计结论为准。3.无信息价的材料，需经业主认质认价。4.竣工验收前进度款付至概算审批额的80%后停止付款。
实际履行过程中，因以下原因导致“超概”：1.为赶工期，业主要求承包人直接进行施工图设计并施工，导致设计概算审批和施工图审查、预算审核阶段被跳过。2.施工过程中业主不断变更和提高酒店的设计标准，但并未就变更事项形成签证和补充协议等；3.大量材料承包人上报后业主未能及时认质认价；4.施工过程中遇到台风、疫情等事件影响。业主按合同签约价付至80%进度款后即不再付款，而此时项目已完工部分产值已经远远超出签约合同总价，项目因此陷入长期停工。承包人向我们寻求解决争议的路径。
我们接到该需求后经分析认为，该项目是典型的“伪EPC”：1.采用费率下浮+施工图预算审查+材料认质认价的方式确定造价，最终还需要经过审计，这完全背离了EPC项目应采用总价合同的计价逻辑。2.发包人一方面要求承包人承担限额设计的合同义务，另一方面又不断要求承包人按其要求提高设计标准，承包人失去了设计的主导和掌控权，依靠限额设计来控制造价不“超概”的合同机制完全失效；3.合同设置了设计概算审批、施工图预算审核这两道防止“超概”的防火墙，但是，业主为赶工期，要求承包人跳过了这两个至关重要的步骤。直至项目停工，设计概算因“超概”原因仍未审批完成。4.因疫情和台风引起的费用增加，属于合同约定的可索赔事项，相应索赔款项不在合同签约总价约束范围内。经我们出具法律意见书后，该项目业主同意与承包人就已完工部分进一步磋商价款结算问题，不再以“超概”为由拒绝推进结算流程。
从这一案例我们可以得出以下结论：1.采用费率下浮+施工图预算审核这种方式，极易导致实际结算价格超过合同上限总价，因此该计价方式并不适用于EPC项目；2.并非合同约定不能“超概”，超出部分由承包人承担，就意味着承包人只能咽下巨额亏损的苦果，仍然要看导致“超概”的责任主体。EPC合同结算价格“超概”由承包人自担风险是有其前提的：（1）承包人因自身原因未能做到限额设计；（2）发包人未做工程变更；（3）未发生合同约定应由发包人承担风险的责任事件。上述任一条件如果不具备，则项目就不具备执行总价上限的前提。
针对EPC合同中其他常见结算争议，如价格清单和项目清单的未施工部分是否应当扣除价款、工程变更与设计变更的差异，施工合同司法解释（一）对工程总承包合同的兼容性等问题，我们后续将进行专题讨论，敬请关注。
[1] 参见谢洪学、袁春林主编：《建设项目工程总承包计价规范应用指南》，中国计划出版社，2024年版，第27页。
[2] 此处的“超概”并非指超出政府投资项目的投资概算，而是泛指超出合同限定总价。
One-stop full-range services, guaranteed with best matched expertise.
©2025 Merits & Tree Law Offices All Rights Reserved 京ICP备17009832号 | ONE
