一、低空经济“入法”的时代背景

新《民用航空法》最具里程碑意义的修订，是首次将低空经济纳入国家法律体系，从根本上确立了其法定发展地位，填补了此前我国低空经济发展无上位法支撑的制度空白。

在立法架构上，新《民用航空法》专门增设第十三章“发展促进”，其中第二百二十五条以专门条款对低空经济发展作出系统性规定，明确“国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准”，同时明确“国务院有关部门和省级人民政府根据需要制定低空经济相关发展规划，完善支持政策措施，鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展，促进低空经济发展”。这一条款从法律层面明确了国家促进低空经济发展的核心导向，划定了中央与地方的法定职责，将十五五规划对低空经济的战略部署转化为具有强制力的法律规范，彻底改变了此前低空经济发展依赖地方试点、政策碎片化的格局，为全国范围内低空经济的统筹发展提供了统一的上位法遵循。

同时，新《民用航空法》在总则第一条将“促进民用航空事业高质量发展”纳入立法宗旨，第三条明确“统筹发展和安全”的核心原则，为低空经济兼顾创新发展与风险防控划定了根本立法准则，与十五五规划“统筹发展与安全，构建全流程合规监管体系”的要求形成了立法与政策的双向呼应。

二、空域管理破解低空经济发展堵点

低空空域开放不足、审批流程繁琐，是长期制约低空经济发展的第一大核心堵点。新《民用航空法》从法律层面重构了空域管理的核心原则，为低空空域改革提供了刚性法律支撑，与十五五规划“深化低空空域管理改革、扩大低空空域开放范围”的部署形成了立法落地的精准衔接。

其一，明确空域划分的法定考量因素，为低空空域常态化开放提供上位法授权。新《民用航空法》第七十四条明确规定，“划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全、低空经济发展需要以及公众利益，使空域得到合理、安全、充分、有效利用”。这是我国首次在法律层面将“低空经济发展需要”纳入空域划分的核心依据，从根本上打破了此前空域管理“重管制、轻发展”的固有格局，为3000米以下低空空域分类分级精细化管理、常态化开放提供了明确的法律依据。该条款从立法层面厘清了国防安全、民用航空与低空经济发展的平衡关系，为后续空域改革配套政策的出台划定了核心准则，推动低空空域从“限制性开放”向“精细化分类管理、常态化开放”转型。

其二，明确低空飞行管理的制度建设要求，破解飞行审批实操痛点。新《民用航空法》第二百二十五条明确要求国家建立健全适应低空经济发展要求的飞行管理制度，为简化低空飞行审批流程、优化飞行报备机制、构建全国一体化低空飞行管理体系提供了法律支撑。针对此前低空飞行“跨区域审批难、常态化飞行报备繁”的行业痛点，该条款从法律层面明确了飞行管理制度的适配性要求，推动建立“分类分级、便捷高效、放管结合”的低空飞行审批与监管机制，为低空物流、低空文旅、城市空中交通等场景的规模化、常态化运营扫清了核心制度障碍，契合十五五规划“实施低空经济新技术新产品新场景大规模应用示范行动”的核心要求。

三、适航管理明确无人驾驶航空器监管

无人驾驶航空器（含工业级无人机、电动垂直起降飞行器eVTOL）是低空经济的核心载体，此前我国缺乏针对无人驾驶航空器的专门适航法律规定，产品适航认证标准不清晰、流程不明确，成为制约产品研发、量产与商业化落地的关键瓶颈。新《民用航空法》专门增设无人驾驶航空器适航与管理条款，构建了全链条、差异化的法定监管体系，与十五五规划“突破低空经济核心技术与装备攻关”的任务形成了立法保障。

其一，确立无人驾驶航空器全生命周期适航管理法定规则，明确市场准入底线。新《民用航空法》第三十四条专门规定，“从事民用无人驾驶航空器的设计、生产、进口、维修和飞行活动，应当按照国家有关规定向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可，按照规定无需取得适航许可的除外”，同时要求“从事民用无人驾驶航空器生产的机构应当按照国家有关规定为其生产的无人驾驶航空器设置唯一产品识别码”。这一条款从法律层面确立了无人驾驶航空器从设计、生产、进口、维修到飞行全生命周期的适航管理要求，填补了此前上位法层面的监管空白。一方面，明确了合规企业的市场准入法定路径，为企业产品研发、量产、市场推广提供了稳定的法律预期；另一方面，通过唯一产品识别码制度，实现了产品全流程可追溯，从源头筑牢了低空飞行的安全防线。

其二，建立基于风险的分类分级适航管理法定原则，兼顾安全底线与创新活力。新《民用航空法》第二百二十一条明确，“国家完善民用航空器适航审定组织体系和标准规范，建立健全基于风险的分类分级适航管理方式，提升适航审定能力和水平”。这一规定针对消费级无人机、工业级无人机、载人eVTOL等不同类型产品的风险等级，确立了差异化的适航审定规则，彻底摒弃了“一刀切”的监管模式。对于载人低空飞行器等高风险场景，严格适航审定标准，守住公共安全底线；对于轻量化、低风险的工业级与消费级无人机，简化审定流程、放宽准入要求，为技术创新与产品迭代留足了法律空间。该制度设计既契合全球低空经济适航管理的主流趋势，也精准匹配了十五五规划中“推动低空经济全场景商业化落地”的发展需求，为不同类型、不同风险等级的低空飞行器产业化发展提供了适配的法律框架。

 

四、基础设施纳入国土空间规划

 

低空起降场、飞行服务站、低空数字化监管平台等基础设施不完善，是制约低空经济规模化发展的重要短板。此前，低空基础设施建设面临“选址难、落地难、纳入规划难”的核心问题。新《民用航空法》从法律层面明确了低空基础设施的公共属性与建设要求，为十五五期间全国低空基建网络建设提供了法定支撑，与十五五规划“将低空基建纳入新型基础设施建设体系”的部署形成了深度协同。

其一，将低空核心基础设施法定纳入国土空间规划，破解落地难核心痛点。新《民用航空法》第五十四条明确规定，“县级以上地方人民政府应当将本行政区域内民用机场场址和总体规划纳入本级国土空间规划统筹安排，并根据机场运行安全、国防要求以及生态环境保护的需要，依法对周边区域实行规划控制”，同时在第二百二十五条明确要求“推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台”。这一规定将通用机场、临时起降场地、垂直起降场、低空监管平台等低空经济核心基础设施，正式纳入法定的国土空间规划体系，从法律层面解决了此前低空基建“无规划依据、无土地保障、难以落地”的核心问题。十五五期间，全国范围内将掀起低空基建网络建设热潮，该条款为各地统筹布局低空起降网络、配套设施建设提供了上位法依据，推动构建覆盖城市、县域、景区、物流枢纽的全国一体化低空基础设施网络。

其二，优化通用机场分类分级管理制度，大幅降低基建建设与运营门槛。新《民用航空法》第六十九条明确“通用机场根据业务类型、建设规模和标准，实施分类分级管理”，第七十一条、第七十二条进一步细化了通用机场的规划、审批与管理规则，明确仅对公众开放的通用机场需取得运营许可证，其他通用机场仅需按照规定进行备案管理。这一制度设计充分契合了低空经济“多点分布、灵活起降、小微型场地为主”的发展特点，彻底改变了此前通用机场参照运输机场管理的高门槛模式，大幅简化了县域、景区、物流园区等场景的通用机场、临时起降点的审批流程与运营要求。同时，新《民用航空法》明确了通用机场的公共基础设施属性，为地方政府统筹推进通用机场建设、给予财政与政策支持提供了法律依据，将加速十五五期间全国通用机场网络的完善，为低空经济全场景落地提供坚实的基建支撑。

五、产业扶持法定统筹

此前我国低空经济发展存在地方政策碎片化、扶持力度不均衡、跨区域协同不足、政策稳定性弱等问题，严重制约了全国统一市场的形成与产业的规模化发展。新《民用航空法》从法律层面明确了各级政府发展低空经济的法定职责，将此前地方政府的“自主扶持行为”转化为“法定责任”，为构建全国统一、上下协同、稳定可预期的政策体系提供了法律保障，与十五五规划“打造具有国际竞争力的低空经济产业集群”的目标形成了上下联动。

其一，明确中央与地方发展低空经济的法定职责，构建全国统筹的发展格局。新《民用航空法》第二百二十五条明确了国务院有关部门和省级人民政府制定低空经济发展规划、完善支持政策措施的法定职责，第二百二十四条进一步要求“县级以上地方人民政府应当根据本地区发展实际，采取措施支持通用航空产业发展”。这一规定从法律层面构建了“中央统筹、省负总责、市县落实”的低空经济发展责任体系，彻底改变了此前各地“自主试点、各自为战”的碎片化发展格局。中央层面可依托该条款出台全国统一的低空经济发展专项规划、配套制度与扶持政策，统筹推进空域改革、标准制定、基础设施建设；地方层面可在国家上位法与统一规划的框架内，结合区域特色出台适配的扶持政策，培育区域产业集群，最终形成全国协同、错位发展的产业格局，契合十五五规划“在重点区域打造世界级低空经济产业集群”的部署要求。

其二，明确技术创新与产业发展的法定导向，强化全链条政策支撑。新《民用航空法》明确鼓励“低空经济领域技术创新和应用拓展”，同时在总则第七条将“鼓励和支持民用航空科学技术研究，发展民用航空教育事业，加大民用航空专业人才培养力度”作为国家法定发展方向。这一规定从法律层面明确了低空经济“技术创新引领、场景应用落地”的核心发展导向，为国家与地方出台技术研发补贴、创新平台建设、人才培养、成果转化等配套支持政策提供了上位法依据。十五五期间，依托该条款，国家将持续加大对低空经济核心技术攻关的支持力度，地方政府可针对性出台产业扶持政策，吸引产业链上下游企业集聚，推动核心技术国产化替代与全场景应用拓展，为低空经济高质量发展提供全链条的政策支撑。

 

 

六、全链条监管划定产业合规红线